尾礦綜合利用出現“兩個大頭”

　　隨著前期礦產品價格的高位運行，在資源供不應求的驅動下，尾礦資源綜合利用逐步進入了資本的視野。但是，我國尾礦資源綜合利用發展很不平衡，即使開展了尾礦資源綜合利用的礦山，其綜合利用水平差異也是很大，總體出現了“兩個大頭”：一是未開展尾礦資源綜合利用的礦山占“大頭”；二是綜合利用率低的礦山占“大頭”。

　　以銅礦尾礦為例，從所調查的61個銅礦尾礦庫來看，隻有11個尾礦庫開展了尾礦資源綜合利用，占調查總數的18%。即使已經開展了尾礦資源綜合利用的礦山，它們的尾礦資源年均綜合利用率也隻有53.1%。而且從11個尾礦庫資源綜合利用水平的對比來看，超過平均水平的隻有3個，僅占總量的27.3%；低於平均水平的有8個，占總量的72.7%，其中年綜合利用率不足10%的有2個。這“兩個大頭”情況，既明顯地應證了我國尾礦資源綜合利用發展極不平衡，同時也從另一個側麵展示出我國尾礦資源綜合利用還有很大發展空間。

　　四類因素製約尾礦綜合利用

　　上世紀60年代，一些礦業發達國家投入了大量的資金和人力，並出台了係列鼓勵性政策，鼓勵尾礦資源綜合利用，最終向無尾礦山目標靠近。隨著國家對尾礦資源重視程度的提升，我國尾礦資源綜合利用規模在不斷推進，但與國外先進水平相比還有很大的差距。以下四類因素是產生差距的根本原因：

　　一是技術因素。原礦類型的複雜性決定了其尾礦成分的多元性，且尾礦中各組分的品位已經很低，如此使得一些選礦技術未能完全適應低品位尾礦的選礦需求；一些特殊元素組分，由於工藝複雜、投資大，還難以工業化規模實施，或者說從經濟上講還行不通。

　　二是經濟因素。尾礦作建材或用於采礦充填是其綜合利用的重要方向，但問題的核心在於，尾礦作為建築用磚等低附加值產品，因遠離消費市場而導致產品運輸半徑過大，使得產品運輸成本太高而削弱了產品市場競爭力。

　　三是政策因素。雖然國家先後出台了資源綜合利用減免所得稅、部分資源綜合利用產品企業減免增值稅等優惠政策，但還沒有具體製定針對尾礦綜合利用的鼓勵性政策。

　　四是數據與信息因素。目前，很多礦業發達國家至少完成了一輪重點礦山尾礦資源的調查評價，能夠滿足社會投資決策的需要。我國至今還未開展全國性尾礦資源專題調查評價，不能滿足社會投資決策的實際需要。

　　政策支持不給力

　　從上世紀80年代開始，我國加強了尾礦綜合利用方麵的管理，並先後出台了一些鼓勵尾礦資源綜合利用的宏觀政策，但是由於政策過粗，使得實踐中政策應用或落實上頻頻“缺鈣”。第一，政策過粗，沒有可操作性。目前，我國尾礦資源政策基本都是以“粗線條”型的政策為主，缺乏實踐上的可操作性。例如金屬尾礦綜合利用專項規劃（2010-2015）、產業結構調整指導目錄等文件中，均涉及礦山尾礦和固體廢棄物綜合利用等方麵的問題，政策的方向都很明確，但是就是缺乏政策的實施方案，而且也沒有明確政策的實施主體，從而不能使得政策從操作層麵落地。第二，政策應用“充滿辛酸”。鼓勵尾礦資源綜合利用的政策方向是明確的，但是實踐中應用起來“充滿辛酸”，影響到推進尾礦資源綜合利用的積極性。例如，部分地區尾礦綜合利用要套用一般資源的綜合利用優惠政策，其申請程序非常繁瑣，而且人為幹擾因素較多，這不能不影響政策的實施效果。第三，實踐中存在“部門回避”現象，例如安全、環保部門，比較擔心開發利用中尾礦潰壩及有毒汙染物泄漏等事故發生，推動尾礦綜合利用的積極性不高。第四，政策層級低。我國資源綜合利用政策，多分散於國務院各部門單獨或聯合頒發的規章或規範性文件中，多以“通知”、“意見”、“要點”、“辦法”等形式下達，政策不僅規格層次低，而且沒有明確的政策實施主體，使得政策的執行力大打折扣。

　　推動尾礦綜合利用需對症下藥

　　針對尾礦綜合利用實踐中的“短板”，應更多地從技術與經濟上出台激勵政策，明確政策的支持重點，並完善尾礦資源管理製度，做好基礎支撐與服務工作，進而不斷地促進尾礦資源得到充分利用。

　　一要加強尾礦資源綜合勘查與評價。數據信息是促進尾礦資源綜合利用的前提條件，應借鑒礦業發達國家的經驗，及時加強重點礦山尾礦資源的綜合勘查評價工作，掌握尾礦資源存量、空間分布及組份等方麵的信息，建立尾礦資源信息係統，並及時向社會公布，滿足社會投資信息的基本需求。

　　二要加強技術研究，逐步突破尾礦資源高效利用和高附加值產品開發的技術束縛，要在梳理相關技術的基礎上，選擇共性的技術和裝備難點，鼓勵、引導企業通過技術引進或技術創新等方式，集中力量對關鍵控製性技術、工藝進行攻關，突破關鍵技術裝備的瓶頸約束。

　　三要落實係列經濟扶植政策。尾礦資源綜合利用社會效益、環境效益顯著，而企業經濟效益可能不甚顯著，因而在一定時期內必須給予經濟政策扶持，其中包括製定專門針對尾礦綜合利用的稅收減免政策、重點項目財政支持政策、尾礦綜合利用的投融資政策，目的主要是解決企業綜合利用的經濟效益問題。具體的實現途徑可以通過綜合運用財政、稅收、價格、金融、投資等手段的組合來落實。

　　四是實施示範工程，通過示範效應喚起社會投資動機。此外，建議在解決尾礦權屬問題的基礎上，借鑒發達國家經驗，製定“國家資源綜合利用基本法”及“礦山尾礦資源綜合利用管理辦法”，明確包括尾礦在內的資源綜合利用的基本原則、管理範圍、基本製度及主要措施等內容，依法促進尾礦資源綜合利用。