閱讀提示  “十三五”規劃綱要把“生態環境質量總體改善”作為發展目標之一，從加快建設主體功能區、推進資源節約集約利用等7個方麵專章安排部署，要求合理控製國土空間開發強度，“落實生態空間用途管製，劃定並嚴守生態保護紅線，確保生態功能不降低、麵積不減少、性質不改變。”

　　國土是生態文明建設的空間載體，生態國土建設也是推進生態文明建設的內在要求。本期特邀請有關專家就生態國土建設相關內容進行探討。

　　綠色發展是“十三五”時期的五大發展理念之一，要求國土資源工作“以綠色理念開辟國土資源永續利用新途徑”。以資源節約集約利用推動生態文明建設，促進人與自然和諧共處，需要加快轉變資源利用觀念與方式，全麵建設生態國土，踐行綠色發展。

　　生態國土建設是對新型資源觀的發展和創新

　　山水林田湖是一個生命體，生態國土建設要把資源、生態、環境作為統一體統籌安排考慮。

　　傳統的資源觀注重資源的經濟屬性即物質屬性，包括能量和物質（材料），利用的是其使用價值。馬克思主義價值理論所指的價值包括使用價值和勞動價值。使用價值是一般意義上的價值，是指自然資源的用途或積極作用。在市場經濟條件下，價值是凝結在商品中的一般性的勞動，是商品的基本屬性。過去對自然資源價值的認識更多地注重其使用價值，而對自然資源空間的生態價值重視不夠。具體到國土資源管理工作，之前一段時期資源保護和合理利用雖然堅持了“在保護中開發，在開發中保護”的原則，但更強調國土資源對經濟社會發展的保障作用；當遇到資源開發和生態環境保護相衝突的時候，往往資源被開發和經濟效益占上風，而生態環境則弱化或受損。

　　事實上，從資源節約集約利用的角度看，現代意義上的生態國土建設，是生態文明時代的國土資源管理，是對新型資源觀的發展和創新。

　　一方麵，生態國土建設強調了國土資源的生態價值，把生態作為生產力的一個要素。生態是自然資源係統存在的形式和運動的狀態，自然生態係統作為一個獨立存在的主體，依靠自身的組織機製，通過空氣、水、陽光 、土壤、生物等生態要素的運動，進行物質循環與能量流動，維持其平衡發展。這種自然物質生產沒有傳統經濟學意義上的生產力價值，但卻有著維持自然生態係統平衡和發展的生態價值。

　　另一方麵，生態國土建設拓展了國土資源的利用空間。國土資源既有資源屬性，同時也有環境屬性。環境屬性的背景就是空間，還有生態屬性，這些屬性統一起來就是通常所說的國土資源。生態屬性和環境屬性合起來就是生態環境。國土資源空間性是客觀存在的，但是以往常常被忽視，導致環境資源缺乏明確、清晰的產權。使用者往往隻考慮正常的環境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對環境造成的汙染和破壞的補償成本，導致環境成本外部化，造成環境資源的浪費及過度使用。從生態國土的角度出發，要把生態空間作為一種資源，明晰生態空間產權，使用者要有償取得和生態補償，破壞者要治理恢複。這是生態國土對新型資源觀創新和提升的重要方麵。

　　此外，生態國土建設體現資源和環境的有機統一。黨的十八大提出：“山水林田湖是一個生命體”。用途管製和生態修複必須遵循自然規律，由一個部門負責領土範圍內所有國土空間用途管製職責，對山水林田湖進行統一保護和統一修複。資源與環境是密不可分的整體，資源寓於環境之中，環境離不開國土。生態文明時代的國土資源工作必須把資源、環境作為一個統一體進行統籌考慮。通過科學配置資源，實現保護生態與保障發展的平衡，以資源環境的可持續利用促進經濟社會及生態的可持續發展。

　　生態國土建設責任重大

　　生態國土建設是落實生態文明建設的頂層設計，要抓緊製定推進生態國土建設的指導意見。

　　黨的十八大把生態文明建設提升至與經濟、政治、文化、社會四大建設並列的高度，納入“五位一體”總體布局；黨的十八屆三中全會對建立健全生態文明製度體係作出了總體部署；2015年中央又先後出台《關於加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體製改革總體方案》，對生態文明建設和深化改革提出了具體要求，這些都體現出生態文明建設在建設資源節約型、環境友好型社會進程中的重要性。

　　國土資源具有經濟、社會、生態等多重屬性和功能，是生態文明建設的物質基礎、能源來源、空間載體和構成要素，關乎國家經濟安全、生態建設和社會發展。生態國土符合生態文明建設的國土資源發展要求，是國土空間開發格局優化、資源保護有力、資源利用節約高效、人與自然和諧共生、人民富裕、國家強盛、中國美麗的具體體現。目前，推進生態國土建設，已經成為國土資源係統落實生態文明建設的頂層設計和重要平台。

　　在加強生態文明建設方麵，國土資源部先後部署開展了一係列專題研究和工作：2015年3月提出開展生態國土建設研究；2015年度國土資源部軟科學項目設立項目，明確了生態國土建設問題研究的任務要求，包括生態國土的基本內涵、麵臨的基本形勢、建設的總體思路、主要任務和保障措施等；今年的全國國土資源工作會議提出，“要把生態國土建設作為落實中央關於生態文明建設要求的重要抓手，抓緊製定實施全麵推進生態國土建設的指導意見”等，這些部署明確要求把生態文明建設貫穿在國土資源調查評價、規劃、管理、保護和合理利用的方方麵麵和各個環節，為綠色發展提供重要保障和支持。而發揮國土資源在生態文明建設全過程中的重要作用有很多具體工作迫在眉睫，從一定意義上說，實現美麗中國夢，生態國土建設工作責任重大、使命光榮。

　　全麵部署推進生態國土建設

　　推動資源管理、空間管製、生態管護的融合發展，把生態國土建設放在更加突出的戰略地位。

　　生態國土建設是推進生態文明建設的內在要求。黨的十八大提出，“國土是生態文明建設的空間載體”，“加強全過程節約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益，建立國土空間開發保護製度，完善最嚴格的耕地保護製度、水資源管理製度”等重要論斷，為國土資源係統推進生態文明建設提出了目標任務。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其中“綠色發展”是實現可持續發展的根本途徑和內在要求。國土資源部門承擔著國土資源調查評價、規劃、管理、保護和合理利用的重要職責。國土資源工作要實現保障和促進全麵協調可持續發展的目標，需要服務於以人為本、統籌兼顧，需要走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

　　推進生態國土建設要將國土資源工作放在生態文明建設全局高度考慮，進一步豐富國土資源管理的內涵，明確國土資源工作的重點方向和任務。轉變傳統資源保護觀、利用觀，推動資源管理、空間管製、生態管護的融合發展，有助於國土資源管理水平的提升，更好地實現經濟效益、社會效益和生態效益相統一，更好地推動保護資源、節約集約、維護權益職責的落實。因此，要把生態國土建設放在更加突出的戰略地位，在製定“十三五”國土資源發展規劃時，要把生態國土建設與“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念緊密結合，部署生態國土建設主要任務，並采取有效措施予以落實。

　　（作者單位：國土資源部信息中心陳從喜）