新時代我國礦產資源儲備地建設路徑探索

原創張亞明等中國國土資源經濟

導讀

礦產(chan) 資源儲(chu) 備地作為(wei) 礦產(chan) 資源儲(chu) 備的構成部分，在保障國家資源安全、維持經濟穩定發展、提高政府管理能力等方麵發揮了重要作用，是新時代構建新發展格局的必然要求。文章在係統總結了國外礦產(chan) 資源儲(chu) 備保障體(ti) 係和我國土地儲(chu) 備運行模式的基礎上，提出了構建新時代礦產(chan) 資源儲(chu) 備地的實現路徑。即以製度保障、組織保障和資金保障為(wei) 支撐，構建起中央與(yu) 地方聯動的組織管理體(ti) 係，形成“投—找—儲(chu) —供”的全鏈條儲(chu) 備新機製，推動“資金—資源—資產(chan) —資本”的動態轉化，實現礦產(chan) 資源儲(chu) 備地的循環發展。

本文引用信息

張亞(ya) 明,李剛,孫君.新時代我國礦產(chan) 資源儲(chu) 備地建設路徑探索[J].中國國土資源經濟,2024,37(10):56-62.

章節目錄

CONTENTS

0 引言

1 礦產(chan) 資源儲(chu) 備地建設的現實要求

2 相關(guan) 經驗借鑒

3 礦產(chan) 資源儲(chu) 備地建設的技術邏輯

4 新時代我國礦產(chan) 資源儲(chu) 備地建設路徑

0 引言

礦產資源儲備作為國家儲備的重要組成部分，是加強國家治理體係和治理能力現代化建設的重要物質基礎，是應對突發事件和極端情況的重要手段，是調節礦業市場的重要舉措。《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》規定，國家構建產品儲備、產能儲備和產地儲備相結合的戰略性礦產資源儲備體係，科學合理確定儲備結構、規模和布局並動態調整。產品儲備是對已經開采出的原料礦產或冶煉加工成品、半成品的儲備，主要是為了保障資源短期供應，平抑價格過度波動，保障當期經濟社會平穩發展。目前，世界各國礦產資源儲備以礦產品為主要形式。產能儲備是要求礦山生產企業保持一定的剩餘生產能力，當麵臨資源供應緊張和市場大幅波動時，能夠及時、有效、合理地增加資源供應量。產能儲備通常以礦山企業為主體，且需要有相應資源規模以保障產出。產地儲備是將經過地質勘查劃定蘊藏有或可能蘊藏有礦產資源的地區進行儲備，以保障中長期經濟安全和國家安全，實現可持續發展。產地儲備主要通過建立礦產資源儲備地的方式實現。綜合來看，受運行成本高、管理複雜等多重因素影響，產品儲備規模一般較小，主要是應對突發情況下的短期供應，保障當前的資源供給安全；產能儲備則受資源規模的限製，一般也無法實現長期大規模供應，更多的是通過短期產量快速增長，保障當前一段時間的資源供給；產地儲備則是從長期供應的角度保障資源供給安全。因此，隻有將產品儲備、產能儲備、產地儲備三者有效結合，才能實現礦產資源短期快速供應和長期可持續供給，有效保障國家資源安全和市場穩定發展。

礦產資源儲備地作為礦產資源儲備的重要組成部分，即是保障國家安全的必然要求，也是提高我國經濟韌性的重要舉措。黨的十八大以來，我國加強國家儲備頂層設計，深化儲備管理體製機製改革，初步建立了國家大儲備體係，但儲備規模尚未形成，礦產資源儲備地建設機製仍有待完善，“儲什麽”“誰來儲”“怎麽儲”等問題需進一步明確，礦產資源儲備地保障國家資源安全和經濟穩定方麵作用有待加強。

現有關於礦產資源儲備的研究相對較少，主要聚焦在兩個方麵：一是美國、日本等國家礦產資源儲備實踐，二是我國礦產資源儲備對策。總體來看，現有研究對國外經驗的總結全麵性不足，對我國礦產資源儲備對策的研究缺乏係統性。基於此，本文全麵審視新時代構建礦產資源儲備地的要求，係統總結國外礦產資源儲備和我國土地儲備經驗，從運行模式和保障機製兩方麵提出了構建礦產資源儲備地的路徑，以期為我國礦產資源儲備提供借鑒和參考。

1 礦產資源儲備地建設的現實要求

1.1 保障國家資源安全的必然要求

隨著世界百年未有之大變局加速演進，全球政治經濟秩序和安全格局發生深刻調整，對全球礦產資源供給造成較大衝擊，我國礦產資源供給保障麵臨極大不確定性。當前，我國鐵、銅等大宗礦產和鋰、鈷、鎳等新型礦產對外依存度較高，進口國主要集中在“親美”國家和投資環境不穩定國家，如我國約60%的鐵礦來源於澳大利亞，約80%的鎳來源於菲律賓，鈷礦則主要進口自剛果（金）。近年來，隨著地緣政治衝突、國際競爭愈演愈烈，美國、澳大利亞、加拿大等西方國家建立了礦產資源同盟關係，加強彼此間資源供給保障，減少對我國資源的依賴，並加緊對我國海外資源開發的限製，如加拿大以“國家安全”為由，要求我國企業退出在加拿大關鍵礦產的投資。同時，智利、秘魯、剛果（金）等多個資源國家紛紛出台了礦產資源新政策，嚴格限製本國初級產品出口，要求在本國建立深加工產業鏈，甚至部分國家提出限製外資參與關鍵礦產開發。此外，我國礦產品運輸通道單一，進口礦產品主要依靠南海航線、太平洋航線等海上運輸通道，進口渠道高度集中，運輸風險持續存在。因此，在多重因素疊加作用下，加強國內礦產資源儲備地建設成為保障國家資源安全的現實所需和必然要求。

1.2 維持經濟穩定發展的重要舉措

礦產資源是工業發展的重要物質基礎，對保障我國經濟平穩健康發展具有重要作用。近年來，隨著經濟快速發展和先進技術不斷突破，對礦產資源的需求呈現“過山車”式變化，產能嚴重不足和產能過剩局麵交替出現，對礦業市場及下遊產業帶來嚴重影響。主要表現在兩個方麵：一是隨著新型產業快速發展，相關技術不斷取得新突破，鋰、鈷、鎳等相關新型材料需求大量增長，供需關係錯配導致市場出現大幅波動。如2020年新能源汽車市場呈爆發式增長態勢，電池行業加速擴產，供需錯配導致鋰資源的價格一路飆升，漲幅高達1000%以上，之後，新能源汽車銷量增速放緩，對上遊資源的需求隨之降低，供需矛盾逐漸緩解，鋰資源價格呈現大幅下降。二是隨著基礎設施建設投資增長和房地產行業發展，砂石礦需求量大幅增加，相關產品價格也在快速上漲，大量砂石礦業權被投放，但隨後基礎設施和房地產項目建設不斷減少，資源需求大幅降低，砂石礦產能大量過剩，市場出現大幅波動。因此，通過建立礦產資源儲備地，形成礦產地儲備和供應聯動機製，合理安排儲備保底數量，科學設定礦業權出讓數量、時序、空間布局，是保持經濟平穩健康發展的重要舉措。

1.3 提升礦業權管理能力的重要手段

礦產資源要素供應管理專業技術性強、工作周期長、資金需求量大、組織協調麵廣，涉及資源規劃、區塊布局、年度計劃、項目安排等方麵，涵蓋資金籌措、勘查區塊優選、礦業權供應、權益實現等諸多環節。尤其是在礦業權出讓之前，資源管理部門需要開展大量的前期基礎性工作，進一步增加了供應管理難度。此外，我國尚未建立權威統一的，特別是涵蓋戰略性資源的礦產品價格和礦業權市場動態監測預警機製，資源管理部門難以及時、準確、全麵地掌握產業鏈上下遊市場變化情況。同時，我國尚未建立礦業權出讓與礦產品供需聯動機製。資源管理部門在製定礦業權出讓方案、研判特定礦種市場需求時，存在聽取社會投資主體意見不夠充分的問題，導致礦業權組織出讓的總量、結構、布局、時序安排滯後於市場環境變化，無法有效發揮礦業權一級市場的調控作用，不利於礦業市場穩定和經濟社會協調發展。為此，建立礦產資源儲備地，應根據實際需要開展補充性勘查，並做好礦業權供應前期的事務性、技術性工作，滿足市場需求，提升勘查區塊的供應質量，提高礦業權配置效率。

2 相關經驗借鑒

2.1 國外礦產資源儲備機製借鑒

為保障本國資源需求和供應安全，英國於1917年最早提出礦產資源戰略儲備要求。此後，越來越多的國家意識到礦產資源儲備的戰略意義，美國、日本、韓國等國家逐漸建立較為完備的礦產資源儲備機製。目前，國外礦產資源儲備普遍為礦產品儲備，涉及產地儲備的較少，但國外礦產品儲備管理機製和管理模式對我國礦產資源儲備地建設仍具有一定的借鑒意義。

（1）通過立法明確礦產資源儲備的基礎地位。礦產資源儲備是各國為應對突發情況而采取的維護國家國防安全和經濟穩定的重要舉措，具有重要戰略意義。國外普遍建立了較為完備的礦產資源儲備製度，並通過立法形式明確了礦產資源儲備的重要地位。美國作為較早進行礦產資源儲備的國家，1939年製定了《儲備法》，要求由國家出資對關鍵性戰略礦產進行儲備，隨後又製定了《戰略物資儲備法》《國防生產法》等法律法規，進一步完善了礦產資源儲備體製機製和法律保障，保障國家資源需求，盡量避免在緊急情況下對國外資源的依賴。日本國內資源極為匱乏，資源對外依存度較高，為保障國內資源的供給安全，日本製定了《金屬礦業事業團法》《石油公團法》《石油儲備法》等法律法規，明確礦產資源儲備目的、儲備計劃及變更等內容。韓國製定的《煤炭產業法》、德國製定的《石油儲備法》、芬蘭製定的《國家戰略儲備法》等法律均對礦產資源儲備進行了規定。

（2）成立專門機構負責礦產資源儲備。礦產資源儲備涉及儲備目標和儲備礦種確定、儲備計劃製定、資源收儲和管理等一係列工作，為保障礦產資源儲備工作順利開展，國外普遍建立了專門機構負責礦產資源儲備和日常管理工作。如日本成立石油天然氣金屬國家工團負責金屬礦產、石油天然氣的儲備和管理工作，確定儲備礦種和儲備規模，保障在特殊情況下的國內資源供應。法國成立了戰略石油儲備行業委員會、礦產儲備委員會等機構負責製定礦產資源儲備政策、儲備計劃，對儲備進行管理。韓國主要由產業部製定礦產資源儲備計劃，通過國有的韓國資源公司具體開展礦產資源儲備工作。此外，美國的國防後勤局、瑞典的經濟防衛委員會、俄羅斯的國家礦產儲備委員會、法國的國家儲備管理委員會等機構均為礦產資源儲備管理機構。

（3）設立專項資金支撐礦產資源儲備。礦產資源儲備涉及找礦、收儲、日常管護等，均需要大量資金支撐，因此各國采取不同方式提供相關資金支持，但總體來看，資金來源主要為政府財政投入。如美國礦產儲備均由政府管理，儲備設施建設、礦產采購、日產管理費用由聯邦政府設立的相關資金賬戶支付，其中石油儲備基金主要用於負責石油儲備設施建設、石油采購和日常管理等費用支出。日本礦產資源儲備采用國家儲備和民間儲備相結合的方式，國家儲備所需資金在政府擔保下，由儲備機構向國內銀行申請低息貸款籌集，民間儲備由企業自行出資，但對海外找礦的企業，政府提供多種政府基金予以支持。法國、德國等國家則是通過政府補貼的方式支持開展礦產資源儲備。

（4）結合實際需求明確礦產資源儲備目的。礦產資源作為工業生產的基礎原材料，對維護國家安全和經濟穩定具有不可替代的作用。因此，世界各國根據自身的發展需要確定了對應的礦產資源儲備目的。美國在1939年製定的《儲備法》中提出礦產資源儲備要求，明確礦產資源儲備為國防安全需要。此後，美國發布的多項關於礦產資源儲備的法律法規均提出礦產儲備要保障國家安全。日本、韓國等資源極為匱乏的國家，礦產資源儲備設立之初即明確其目的是為保障國家經濟發展所需的物料供應，平抑市場波動帶來的影響。瑞典則是設立了國防儲備和經濟安全儲備，國防儲備主要是應對戰爭爆發時的資源供給，保障國家安全；經濟安全儲備主要是應對平常時期的經濟危機，保障國家經濟穩定。

2.2 我國土地儲備運行模式借鑒

1996年，我國第一家土地儲備機構成立，二十多年來，我國土地儲備製度經曆了“儲備建立—儲備標準化—儲備規範化—儲備創新”等發展階段，逐步構建了包括規劃計劃、資金管理、會計核算、監管審計等一係列完善的製度體係，建立了以政府為主導、專業機構執行的組織保障體係，形成了“規劃—征收—儲備—供應”的運作模式。

（1）土地儲備規劃。土地儲備規劃一般包括中長期計劃和年度計劃，對土地儲備總量、結構、布局、時序等進行統籌安排，以促進土地資源合理配置和有效保護，有助於城市規劃和宏觀經濟調控。其中，中長期規劃主要由政府管理部門或土地儲備機構根據經濟發展水平、國土空間規劃和土地利用計劃等編製，年度計劃則由土地儲備機構依據中長期計劃進行編製。如海南省政府部門負責編製土地儲備五年滾動計劃，海南省土地儲備中心依據五年滾動計劃編製年度計劃；內蒙古自治區則由自治區土地儲備中心編製土地儲備三年滾動計劃和年度計劃。

（2）儲備土地征收。土地征收主要由土地儲備機構依據土地儲備計劃和相關規定，通過土地征收、土地收回、土地購買、土地置換等方式取得土地。儲備土地征收所需資金主要為國有土地收益基金、土地出讓收入、其他財政資金，並可通過發行土地儲備專項債券進行補充。

（3）土地儲備管護。土地儲備機構將征收的土地納入土地儲備庫，並對儲備土地組織開展必要的前期開發，完成土地基礎設施建設，確保滿足“淨地”出讓標準或達到供地條件。同時，土地儲備機構可通過自行管護、委托管護、臨時利用等方式對儲備土地進行管護，並開展儲備土地日常巡查，維護相關權益。土地儲備管護資金主要為國有土地收益基金、土地出讓收入、其他財政資金，並可通過發行土地儲備專項債券進行補充。

（4）儲備土地供應。根據土地儲備計劃、土地市場供需形勢等情況，在具備供應條件後，儲備土地可通過土地交易市場出讓，獲得土地出讓金。

3 礦產資源儲備地建設的技術邏輯

我國礦產資源儲備地建設的總體技術邏輯（圖1）是：按照總體國家安全觀的要求，踐行新的礦產資源安全格局，推動礦業發展新格局，基於製度保障、組織保障、資金保障等完備的保障機製，建立完善的礦產資源儲備地運行模式。同時，明確礦產資源儲備地的功能定位，推動建立獨立礦產資源儲備地管理機構，構建中央與地方聯動的組織機製和管理體係。

（1）以完備的保障機製維護礦產資源儲備地健康發展。建立健全製度保障機製，須圍繞礦產資源儲備地建設的相關法律、法規、規章等製度體係，完善頂層設計，通過製度規範礦產資源儲備地管理工作。可通過設立礦產資源儲備地管理機構，完善機構管理職能，加強組織保障，提高管理工作效率。須加強財政資金對礦產資源儲備地建設的支持，提高資金保障程度，保障相關工作的資金需求。

（2）以成熟的運行模式實現礦產資源儲備地建設的良性循環。將找礦突破戰略行動與礦產資源儲備地建設和礦業權供應一體謀劃、一體推動，建立起涵蓋“投—找—儲—供”全鏈條的儲備機製，形成“資金—資源—資產—資本”動態轉化，激發礦產資源行業內生動力。

（3）以中央地方聯動推動礦產資源儲備地建設協同發展。一方麵，加強央地政策協同，在政策製定和執行過程中相互配合，共同推動政策落地實施，確保政策的連續性和穩定性。另一方麵，加強信息共享，推動礦產資源勘查成果共享，按照管理權限合理確定儲備資源。

4 新時代我國礦產資源儲備地建設路徑

4.1 運作模式

（1）強化資金投入保障，實現資金到資源的轉變。一是加大資金投入，推進找礦工作。通過礦產資源儲備基金、礦業權出讓收益等財政支出，開展基礎性、公益性、戰略性地質調查和戰略性礦產資源勘查，建立中央及地方等多層級、多渠道投入的體製機製。加強財政出資投入形成礦產地的權益管理，保障財政資金穩定有序地投入勘查工作，推動形成數量穩定、結構優化的礦產資源勘查區塊。二是以現有礦業權為基礎，開展礦業權征收工作。一方麵可通過財政資金支撐，根據需要從礦業權交易市場中進行礦業權收購；另一方麵，加強存量礦業權管理，經評估，將注銷的探礦權和采礦權作為區塊征收。

（2）分類和分級儲備相結合，實現礦產資源儲備地動態管理。堅持分類儲備和分級儲備相結合原則，以財政資金投入發現的礦產地為基礎，體現資源轉化為資產的路徑。分類儲備方麵，開展礦產資源戰略儲備，為保障國家資源安全，係統分析極限條件下國家礦產資源需求，加強礦產地收儲管理，以儲備為主線，確保資源底線和餘量，致力於應對和化解風險。同時，統籌礦產資源市場儲備，為充分發揮礦產資源儲備地對市場的調節作用，以市場為導向動態調整礦產資源儲備地儲備數量和投放數量，保障礦業市場穩定發展。構建戰略導向與市場導向分類儲備相結合的管理體係，推動有效市場和有為政府更好結合。分級儲備方麵，橫向上統籌梳理中央財政投資形成的礦產地情況，統一權益管理，分類提出礦產資源儲備地建設建議。縱向上構建中央與地方礦產資源儲備地信息共享機製，對於由地方負責出讓的礦種，下放給地方儲備機構管理和維護；對於由中央負責出讓的礦種，由地方儲備機構上收回中央儲備機構進行維護管理。建立中央與地方礦產資源儲備地協調聯動機製，整體保障國家資源安全，激勵引導地方政府主動作為。

（3）加強礦產資源儲備地管護，做好供應。貫徹落實黨中央關於充分發揮市場在資源配置中的決定性作用的總體要求，健全礦業權市場調控機製，建立全國性的礦業權和礦產品市場監測預警體係，研判經濟社會發展形勢和礦業發展趨勢，服務礦產資源管理實際需求。開展礦業權出讓市場需求和礦產品交易市場變動分析，擬定礦業權出讓計劃，公開征求企業對出讓計劃的意見建議，結合行業資源情況和礦業權市場情況，合理安排礦業權戰略性儲備保底數量，科學設定礦業權出讓數量、時序、空間布局，根據實際需要開展補充性勘查，並做好礦業權供應前期的事務性、技術性工作，滿足市場需求，高效管理資產向資本的轉化過程。

4.2 保障機製

（1）構建完備的製度保障。一是建立健全礦產資源儲備地法律法規，完善礦產資源儲備地建設頂層設計。《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿）已明確提出由自然資源管理部門會同有關部門劃定戰略性礦產資源儲備地。建議加快推進礦產資源法修訂工作，確立礦產資源儲備地的法律地位，同時推進《礦產資源儲備地管理辦法》製定工作，進一步細化礦產資源儲備地要求、儲備方式、運作模式、資金保障、管理職責等內容，完善礦產地收儲標準和收儲程序，規範礦產資源儲備地管理模式。二是明確礦產資源儲備地標準，規範礦產資源儲備地來源。嚴格礦產資源儲備地條件標準，規範礦產資源儲備地建設程序，確保收儲礦產地產權清晰、條件合標、程序合法。明確礦產資源儲備地主要來源於財政投資形成的勘查區塊，並根據需要對低效、未利用的礦業權進行回收，將經評估符合要求的納入礦產資源儲備地。三是進一步完善礦業權出讓製度，規範礦業權出讓管理。礦產資源儲備地實行入庫管理，所有儲備礦產地一律納入全國礦產資源儲備地信息係統。對於未納入全國礦產資源儲備地信息係統的戰略性礦產礦業權，不得進行出讓。四是建立礦產資源儲備地供應計劃製度，合理布局礦產資源儲備地供應。根據國民經濟和社會發展規劃、礦產資源總體規劃等文件，綜合分析礦產資源安全形勢和供應保障能力、礦業權市場需求、市場調控方向、資金保障能力，組織編製礦產資源儲備地年度計劃和五年規劃，對礦產資源儲備地規模、結構、布局、供應等作出統籌安排。五是建立礦產資源儲備地監測評價製度，保障礦產資源儲備地質量。定期開展礦產資源儲備地清查，對儲備礦產地的權屬、數量、質量、分布、用途等情況進行清查核實，建立清查台賬和數據庫，評估儲備礦產地情況。組織開展儲備礦產地巡查，加強收儲礦產地管理，防止侵害儲備礦產地行為。

（2）形成係統的組織保障。一是明確職責分工，完善管理機製。橫向上，加強各部門的協調溝通，國務院自然資源主管部門全麵負責全國礦產資源儲備地管理和指導工作，財政、發改等相關部門配合做好相關工作；縱向上，加強中央和地方聯動，地方自然資源主管部門會同地方財政、發改等部門做好本行政區內礦產資源儲備地管理工作，並對礦產資源儲備地進行調查、核實，做好礦產資源儲備地的保護和監督。二是建立礦產資源儲備地管理機構，支撐開展礦產資源儲備地管理工作。各級管理部門根據管理權限分別設置管理機構承擔儲備礦產地的統一管理工作，擬訂礦產資源儲備地規劃和礦產資源儲備地年度計劃，開展礦產資源儲備地補充勘查，負責儲備礦產地保護和日常管理。礦產資源儲備地管理機構實施名錄管理，礦產資源儲備地隻能由納入名錄的管理機構承擔。

（3）提供充足的資金保障。一是完善資金保障機製，確保儲備責任落實。結合礦產資源儲備地規模、儲備方式和特點合理確定各級財政資金保障方式和保障金額，建立穩定的儲備投入長效保障機製。一方麵，加大一般性公共預算支出，主要用於相關勘查和礦業權征收，為礦產資源儲備地提供有效區塊；另一方麵，從礦業權出讓收益等礦產資源專項收入中計提礦業權收益基金，主要用於礦產資源儲備地的日常管理和補充勘查工作，進一步提高儲備礦產地的工作程度。同時，探索將礦產資源儲備地相關項目納入專項債支持範圍，拓寬資金來源。二是加強資金使用監測監管，提高資金利用效率。建立礦產資源儲備地資金使用監管機製，明確資金使用方向，嚴格預算安排，加強對資金的日常監督管理。同時，建立績效評價製度，定期開展績效考核，對資金使用情況和工作實施情況進行監督檢查。

作者信息

作者簡介：張亞(ya) 明（1991—），男，河北省河間市人，中國自然資源經濟研究院助理研究員，采礦工程碩士，研究方向為(wei) 礦產(chan) 資源經濟政策。

通訊作者：李剛（1982—），男，河南省新鄉(xiang) 市人，中國自然資源經濟研究院研究員，應用經濟學博士，研究方向為(wei) 自然資源非稅收入管理與(yu) 政策。

設計、一審 | 呂睿二審 | 吳桐

三審 | 孫君

閱讀原文

繼續滑動看下一個