礦業權管理改革回顧與展望

原創許書平中國國土資源經濟

導讀

礦產(chan) 資源勘查開發事關(guan) 國計民生和國家安全。黨(dang) 中央、國務院高度重視礦產(chan) 資源勘查開發工作，對全麵深化礦業(ye) 權管理改革作出了決(jue) 策部署，自然資源部出台了一係列改革舉(ju) 措，包括深化礦業(ye) 權出讓方式改革、改革礦業(ye) 權稅費製度、改革礦業(ye) 權出讓登記分級管理、深化礦業(ye) 權審批管理改革、優(you) 化礦業(ye) 權登記程序等，建立健全符合礦產(chan) 資源勘查開采實際情況和特點的礦業(ye) 權管理製度。通過回顧礦業(ye) 權管理改革的頂層設計和具體(ti) 舉(ju) 措，可以清晰看出改革主線和遵循的內(nei) 在邏輯，即：改革更加突出人民性，更加尊重地質工作規律，更加尊重市場經濟規律。基於(yu) 此，進一步對全麵深化礦業(ye) 權管理改革進行了展望：①改革與(yu) 法治相互促進；②由“點上突破”形成“係統集成”；③實現多目標動態平衡；④堅持以人民為(wei) 中心的價(jia) 值取向。

本文引用信息

許書(shu) 平.礦業(ye) 權管理改革回顧與(yu) 展望[J].中國國土資源經濟,2024,37(10):28-33.

章節目錄

CONTENTS

1 礦業(ye) 權管理改革決(jue) 策部署

2 礦業(ye) 權管理改革具體(ti) 舉(ju) 措

3 礦業(ye) 權管理改革內(nei) 在邏輯與(yu) 方向

4 礦業(ye) 權管理改革展望

黨的十八屆三中全會作出了全麵深化改革的戰略部署,拉開了全麵深化改革的序幕。在礦業權管理方麵，黨中央、國務院做出了全麵深化改革的決策部署，自然資源部和地方自然資源管理部門出台了一係列改革舉措，進一步健全完善礦業權管理製度，使其更加遵循地質工作規律和市場經濟規律，更加符合我國國情和礦產資源勘查開采實際情況和特點，礦業權管理改革向縱深推進。本文係統梳理回顧黨的十八屆三中全會以來礦業權管理改革曆程，探究改革主題、主線和內在邏輯，以期能夠有助於展望未來改革方向，順應進一步全麵深化改革發展大勢。

礦業權管理改革決策部署

開展礦產資源勘查開發必須依法取得礦業權。礦業權管理事關礦產資源勘查開發，事關國計民生和國家安全。黨中央、國務院高度重視礦產資源勘查開發工作，先後印發了《礦業權出讓製度改革方案》《礦產資源權益金製度改革方案》《關於統籌推進自然資源資產產權製度改革的指導意見》等文件，對全麵深化礦業權管理改革作出了一係列決策部署。

1.1 推進礦業權市場化出讓

遵循市場經濟規律，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政府對資源的直接配置，推動依據市場規則、市場價格、市場競爭進行資源配置，提高資源配置效率和公平公正性。黨中央、國務院先後在《生態文明體製改革總體方案》《礦業權出讓製度改革方案》等文件中，作出礦業權市場化出讓改革決策部署，要求礦業權原則上實行市場化出讓，全麵推進礦業權競爭性出讓，嚴格限製礦業權協議出讓，建立符合市場經濟要求和礦業規律的探礦權采礦權出讓方式。

1.2 完善礦業權有償出讓製度

發揮市場價格形成作用，使價格反映市場供求和資源稀缺程度，體現礦產資源價值，維護礦產資源國家所有者權益。黨中央、國務院作出礦業權有償出讓製度改革決策部署，將礦業權有償出讓收取的礦業權價款調整為礦業權出讓收益，征收的對象由對國家出資探明礦產地的礦業權調整為對所有出讓的礦業權，有償出讓的內涵由反映國家投資收益調整為體現國家所有者權益。

1.3 完善礦業權有償占用製度

運用經濟手段激勵礦產資源勘查開采，調節礦業權持有成本，持有礦業權時間越長所需支付的占用費越高，從而促進礦業權人加大勘查投入，加快勘查進度，主動退出沒有找礦發現的區域，使所申請的勘查範圍大小適宜，防範“跑馬圈地”“圈而不探”行為。黨中央、國務院作出礦業權有償占用製度改革決策部署，要求建立累進動態調整機製，合理確定礦業權占用費收取標準，根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要實行動態調整。

1.4 合理劃分礦業權審批權限

推進中央與地方事權劃分規範化、法律化，建立事權和支出責任相適應的礦業權分級管理製度，由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方管理，減少中央政府對微觀事務的管理。黨中央、國務院作出完善礦業權分級出讓製度決策部署，要求合理劃分各級管理機關礦業權出讓審批權限，加強宏觀管理，提高審批效率，降低管理成本：在山西、新疆等6省(自治區)進行改革試點，將原屬於自然資源部審批登記發證的煤、鐵、銅、鋁等礦產的探礦權，以及鐵、銅、鋁、磷、鉀等礦產資源儲量規模中型及以下的的采礦權，均下放到省級自然資源主管部門進行審批登記發證。

1.5 完善礦業權審批登記製度

深化行政審批製度改革，轉變政府職能，創新行政管理方式，建設服務型政府。黨中央、國務院作出完善礦業權審批登記製度決策部署：一是合理設定礦業權有效期；二是健全完善礦業用地管理；三是探索油氣探采合一權利製度；四是實行更加嚴格的區塊退出機製；五是實行更加便捷合理的區塊流轉製度。

1.6 有序放開油氣勘查開采市場

激發市場活力，吸引民營企業、外資企業等各類市場主體進入油氣勘查開采領域，促進加大油氣勘查開采力度，實現增儲上產，提高國內能源資源保障能力。黨中央、國務院作出油氣勘查開采體製改革決策部署，要求完善並有序放開油氣勘查開采，允許符合準入要求的市場主體參與常規油氣勘查開采。

礦業權管理改革具體舉措

為貫徹落實黨中央、國務院改革決策部署，自然資源部先後出台了多個文件，實施了一係列改革舉措，深化礦業權出讓製度、礦業權稅費製度、礦業權審批管理、礦業權簡政放權管理等改革，將礦業權管理改革向縱深推進。

2.1 深化礦業權出讓方式改革

為貫徹落實全麵推進礦業權競爭性出讓決策部署，自然資源部於2019年12月印發了《關於推進礦產資源管理改革若幹事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7號，以下簡稱2019年7號文），要求除協議出讓等特殊情形外，礦業權一律以招標、拍賣、掛牌方式公開競爭出讓；對於礦業權協議出讓，2019年7號文要求嚴格控製協議出讓，並將出讓範圍限定為下列3種情形：一是稀土和放射性礦產勘查開采項目；二是國務院批準的重點建設項目；三是需要利用原有生產係統進一步勘查開采已設采礦權深部或上部的同類礦產。

2023年7月，自然資源部印發了《關於深化礦產資源管理改革若幹事項的意見》（自然資規〔2023〕6號，以下簡稱2023年6號文），重申要全麵推進礦業權競爭性出讓。同時考慮到礦產資源合理高效利用和礦山安全生產，2023年6號文對礦業權協議出讓的情形進行了優化，除允許已設采礦權深部或上部區域可以協議出讓礦業權外，已設采礦權周邊、零星分散資源、夾縫區域，符合規定要求，可以協議方式出讓礦業權。優化礦業權協議出讓管理，有利於促進資源合理配置、礦山合理布局，鼓勵就礦找礦，提高資源利用效率，防範礦業企業越界開采周邊零星分散資源而引發安全生產事故。

針對探礦權競爭性出讓中“價高者得”存在的問題，2024年7月，自然資源部辦公廳印發《關於鼓勵地勘單位和礦山企業提供勘查區塊建議促進戰略性礦產勘查的通知》（自然資辦發〔2024〕32號），探索優化探礦權競爭性出讓方式，要求礦業權出讓機關探索將探礦權出讓方式由掛牌為主轉向招標等多種方式，評標要突出勘查部署、綠色勘查等技術因素，擇優確定中標人，以鼓勵地勘單位和礦山企業提供戰略性礦產勘查區塊建議，促進戰略性礦產增儲上產。

2.2 改革礦業權稅費製度

礦產資源權益金製度是對礦產資源稅費製度進行的全麵改革。2019年8月頒布的《資源稅法》，改革資源稅計征方式，由主要從量計征調整為從價計征。財政部、國土資源部印發的《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號），對體現國家所有者權益的礦業權出讓收益征收管理作出了具體規定，明確了征收情形，新出讓的礦業權均需要征收礦業權出讓收益。該文件實施前，以申請在先方式取得的探礦權，對於完成有償處置的，不需要征收礦業權出讓收益；沒有進行有償處置的，需要征收礦業權出讓收益，其中已轉為采礦權的按剩餘儲量征收，未轉為采礦權的在采礦權新立時征收。同時，明確了征收的方式，礦業權出讓收益在礦業權出讓時一次性確定，原則上以金額方式征收，可以一次性征收，也可以分期征收；對於資源儲量較大、礦山服務年限較長、市場風險較高等情形的礦業權，可探索以率的形式征收。

為解決反映強烈的礦業權出讓收益征收環節靠前節奏偏快、企業負擔較重等問題，通過跟蹤總結改革實踐，廣泛聽取各方麵意見建議，2023年4月，財政部、自然資源部、稅務總局對《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》進行修改完善，印發了《礦業權出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號），調整礦業權出讓收益征收方式：將主要按金額方式征收調整為主要按率的方式征收；將主要在出讓環節、勘查期間征收調整為主要在開采環節、銷售礦產品後征收；出讓收益征收方式由原來的按金額一次或幾次集中在礦山開發的前期征收，調整為主要按出讓收益率結合礦產品銷售收入的方式在企業生產銷售後的每年征收。

通過完善礦業權出讓收益征收管理製度，均衡了礦業權人財務負擔的時間分布，降低了企業前期財務成本和找礦風險，促進加快轉采、投產，盡快增儲上產。

2.3 改革礦業權出讓登記分級管理

在礦業權出讓登記權限劃分上，2023年6號文繼承了2019年7號文規定。一是改革礦業權出讓登記權限劃分標準，按照礦種劃分權限，不再按照勘查投資金額、勘查麵積等劃分不同層級自然資源主管部門探礦權出讓登記權限，不再按照開采區域、資源儲量規模等劃分采礦權出讓登記權限；二是改革探礦權出讓登記管理層級，探礦權、采礦權均按照相同的礦種劃分不同層級自然資源主管部門的權限，實現探礦權與采礦權登記管理層級一致性。

按礦種劃分礦業權出讓登記權限，使探礦權新立、延續、保留和探礦權轉采礦權新立、延續在同一登記管理機關辦理，避免在不同登記管理機關來回變動，有利於保障礦業權登記管理連續性、穩定性。

2.4 深化礦業權審批管理改革

一是合理延長探礦權登記期限。2019年7號文將探礦權新立時間為三年、每次延續時間為兩年，調整為探礦權新立和每次延續時間均為五年；2023年6號文在此基礎上又進一步將探礦權每次保留時間由兩年調整為五年。

二是完善探礦權勘查區塊退出機製。2019年7號文規定探礦權延續時需要縮減勘查麵積（已提交資源量的範圍可以不縮減麵積），不再與勘查階段掛鉤，而在此之前規定探礦權延續時若不能提高勘查階段要縮減勘查麵積，若提高了勘查階段則不需要縮減麵積。2023年6號文將扣減麵積的比例由之前的25%降低到20%，扣減麵積的基數由之前首次設立的勘查許可證載明麵積調整為現有勘查許可證載明麵積，明確已提交資源量的範圍不計入扣減基數。

三是優化礦業權礦種變更管理政策。2023年5月，自然資源部印發了《關於進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規〔2023〕4號，以下簡稱2023年4號文），對礦業權礦種變更管理作了重大調整，放寬了礦種變更限製，鼓勵綜合勘查、綜合評價，除少數幾種情形不允許變更勘查礦種外，均允許變更（增列）勘查開采礦種。而之前則嚴格限製探礦權礦種變更，僅允許金屬類礦產可變更為其他金屬類礦產。

四是放寬礦業權轉讓管控措施。2023年4號文對礦業權轉讓管理政策作了重大調整，放寬礦業權轉讓變更限製，明確以市場競爭方式取得的探礦權，若要轉讓探礦權，不受持有探礦權的時間限製；以協議方式取得的礦業權，若要轉讓礦業權，持有礦業權的時間限製由10年縮短為5年。此舉促進了礦業權公開流轉，減少為規避礦業權轉讓而進行私自交易的行為，規範了礦業權市場秩序。

2.5 優化礦業權登記程序，精簡申請要件

一是優化礦業權登記程序。2023年4號文取消了劃定礦區範圍審批，將劃定礦區範圍與采礦權新立登記合並審批；采礦權深部、上部開展勘查工作，不需要辦理探礦權新立登記，待探明可供開采礦產資源後，直接辦理采礦權擴大範圍變更登記；探礦權人對勘查區域內勘查發現其他礦種的，不需要辦理勘查礦種變更（增列）登記，符合轉采礦權條件的，辦理采礦權新立登記時一並確定開采礦種。

二是精簡礦業權登記要件。管理機關能夠通過內部管理取得的要件或通過政府間信息共享獲取的要件，不再需要申請人提供，如企業營業執照等申請資料。對屬於日常管理工作的事項，不再與礦業權登記進行捆綁，不需要在辦理礦業權登記時提交，如地質資料匯交憑證等。減少相關管理事項的前置要件，由之前串聯審批改為並聯審批，如環境影響評價報告及環保部門批複文件、安全生產設施設計批複文件等。

2.6 推進礦業權審批登記“互聯網+政務服務”

為讓礦業企業辦事更方便、更快捷、更有效率，降低辦事成本，2020年2月，自然資源部發布《關於礦業權申請資料實行互聯網遠程申報的公告》，在自然資源部登記的礦業權，其申請人可以通過網上遠程申報係統提交電子申請資料，不需要專程到自然資源部政務大廳提交紙質申請資料。

2021年6月，自然資源部發布了部本級應用電子礦產資源勘查許可證、采礦許可證有關事項的公告，為已登記的礦業權頒發電子勘查許可證、采礦許可證，持續優化政務服務，讓數據“多跑路”，讓群眾“少跑腿”，不斷提升礦業企業的獲得感和滿意度。

礦業權管理改革內在邏輯與方向

通過梳理回顧礦業權管理改革頂層設計和具體舉措，可以清晰看出改革主線和所遵循的內在邏輯，這也將是礦業權管理今後的改革方向。

3.1 更加突出人民性

礦業權管理改革將堅持以人民為中心的發展思想貫穿於改革始終，注重維護礦業權人的合法權益，解決礦業權人在勘查開采過程中遇到的難題。

通過改革完善製度，解決辦證難、辦證時間長等深層次問題。一是簡化審批登記事項，取消了劃定礦區範圍審批、探礦權勘查礦種變更登記、已設采礦權深部勘查辦理探礦權登記等，從源頭上減少了審批事項。二是下放審批登記權限，將直接麵向基層的、由地方管理更方便有效的，一律下放到地方和基層管理，自然資源部隻負責14種戰略性礦產礦業權出讓登記工作，其他礦產由省級及以下自然資源主管部門負責，盡量減少登記發證的管理層級，提高登記發證效率。三是將串聯審批改為並聯審批，環評報告、安全設施設計等要件不再作為采礦權登記的前置要件，並由各主管部門各自負責，實行並行審批，大大減少了辦理采礦許可證所需時間。四是精簡申請要件，能夠由登記管理機關獲取的要件，不再需要申請人提交，大幅減輕了申請人向相關管理部門獲取申請要件材料的難度。

在解決勘查開采進場施工難的問題方麵，一是通過實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓，實現海砂采礦權和海域使用權相互銜接，解決了長期存在的海砂開采用海難題；二是實行礦業權“淨礦”出讓，做到與用地用林用草等審批事項相互銜接，保障勘查、開采過程中的用地需求，有效解決礦業權人依法取得礦業權後無法正常開展勘查開采工作的難題。

通過改革，運用信息化技術降低辦證成本、提高辦證效率。實行網上申報，提交電子申請資料，頒發電子許可證，申請人可以在全國甚至全球任何地方，通過互聯網提交礦業權申請，辦理登記審批手續，實現數據“跑路”、人不再“跑腿”，大幅降低辦證時間成本和經濟成本，提高辦證效率。

3.2 更加尊重地質工作規律

地質工作有其特有的規律，礦業權管理在實踐和改革探索中要不斷深化對地質工作規律的認識，運用規律來解決遇到的問題和難題。一是放寬變更勘查礦種限製，鼓勵綜合勘查，除規定的特殊情形外，對勘查過程中發現的礦產，可以辦理采礦權登記進行開采，大幅提高勘查資金使用效率，充分調動風險勘查投資積極性，促進加大勘查投入，加快勘查進程。二是對於已設采礦權深部、上部、周邊等區域，如發現可供開采礦產資源可以通過協議方式出讓礦業權，不再需要以招標拍賣掛牌等競爭方式出讓，鼓勵“就礦找礦”，推動實現找礦新突破，同時將零星分散資源合理利用，提高資源利用效率。三是調整礦業權出讓收益征收方式，主要在開采環節、以礦產品銷售收入一定比例按年征收，解決礦業權出讓環節資源儲量確定的難題，增強製度科學性，既維護了國家權益又減輕了礦業企業前期財務負擔和降低找礦風險。

3.3 更加尊重市場經濟規律

隨著我國社會主義市場經濟發展，我國礦業權市場化程度越來越高，構建科學合理的礦業權管理製度，促進礦產資源勘查開采高質量發展，必然要求按市場經濟規律想問題、出政策、辦事情。一是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，對礦業權有償取得的價格由評估確定變為由市場競爭確定，防範人為技術判斷引發風險；放寬礦業權轉讓限製，取消以招標、拍賣、掛牌方式取得的探礦權轉讓年限限製，縮短以協議方式取得的礦業權轉讓年限限製，促進探礦權流轉，優化資源配置。二是運用經濟手段，將礦業權使用費製度調整為礦業權占用費製度，通過提高礦業權人持有成本，促進礦業權人加大勘查投入，加快勘查進程，抑製“圈而不探”“占而不采”等行為。三是運用經濟手段，使改革後的礦業權出讓收益征收的額度與征收時間節點，更加符合礦產勘查開采企業自身的經濟運行規律。

礦業權管理改革展望

4.1 改革成果固化為製度

改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪，相輔相成、相伴而生。通過推進礦業權管理改革，積累了大量經驗做法，建立健全管理製度，解決了管理中存在的突出問題和深層次矛盾，對於這些經過實踐證明行之有效的措施規定，通過正在修訂的礦產資源法律法規采納吸收，形成製度規定，以法律法規固化改革成果，做到管理有法可依，實現改革與法治相互促進、相互推動，推進礦業權管理治理體係和治理能力現代化。

4.2 改革由“點上突破”形成“係統集成”

深化礦業權管理改革取得了顯著成效，破解了管理難題，促進了礦業行業高質量發展，但改革條塊分割、不協調、不配套等問題仍然存在。隨著礦業權管理改革深入推進，改革將會由“點上突破”形成“係統集成”，更加注重各項改革之間的銜接配套，增強改革係統性、整體性、協同性，推動各項改革舉措同向發力、形成合力，形成相互聯動、整體推進的新格局。比如，礦業權出讓製度改革全麵推進礦業權競爭性出讓，礦業權登記管理製度改革也將會隨後展開，形成改革合力，解決通過競爭方式競得區塊後辦證時間長、辦證難，以及出讓區塊來源難題等問題。

4.3 改革實現多目標動態平衡

礦業權管理目標具有多維性，如保障礦產資源國家所有者權益和維護礦業權人合法權益，兼顧礦產資源國家所有和礦產資源所在地利益，加強礦產資源勘查開發和生態環境保護，統籌當前和長遠礦產資源保障經濟社會發展需要。因此，礦業權管理改革必須服務國家發展戰略，既聚焦重點，又統攬全局；既立足當前，又著眼長遠。礦業權管理改革從單一目標向多目標轉變，實現多目標動態平衡，促進礦產資源合理開發利用, 推動礦業高質量發展, 保障國家礦產資源安全,推進生態文明建設，實現國家（中央、地方）、礦業行業、礦業企業、礦區群眾等利益相關方共贏。

4.4 改革堅持以人民為中心的價值取向

貫徹落實黨中央、國務院決策部署，把以人民為中心的價值取向貫穿礦業權管理改革全過程，尊重規律，借鑒國外做法，結合我國國情，進一步健全我國礦業權管理製度，切實解決礦業權人在礦產資源勘查開采過程中遇到的難題，持續優化礦產資源勘查開采營商環境，充分保障礦業權人合法權益，使礦業權登記更加便捷高效，推動實現“開礦一座、造福一方”，促進鄉村振興和共同富裕。

作者信息

作者簡介：許書(shu) 平（1978—），男，江西省崇仁縣人，自然資源部油氣資源戰略研究中心研究員，經濟學碩士，主要從(cong) 事礦產(chan) 資源勘查開采管理政策研究。

設計、一審 | 呂睿二審 | 吳桐

三審 | 孫君

閱讀原文

繼續滑動看下一個