河北省小型鐵礦石生產企業生產現狀調研報告
發表時間 :2023-08-25 來源：米兰体育官方网页
2023年6月20日—21日，《中國冶金報》記者在小型鐵礦石生產企業（生產規模小於30萬噸/年）比較集中的河北省承德市灤平縣、唐山市遵化市進行了為期2天的調研，了解了15家小型鐵礦石生產企業的停產現狀和原因。
在調研期間，我們了解到，河北省小型鐵礦石生產企業自2021年以來處於斷斷續續生產的狀態，特別是在2022年12月份以後基本處於停產狀態。我們發現，盡管河北省高度重視企業安全生產的政策取向是可取的，但也有礦業主們反映在執行過程中對小型鐵礦石生產企業存在“一刀切”問題，認為“生產規模小”與“安全管理亂、保障能力差”之間存在必然聯係，並在事實上形成了集中關停小型鐵礦石生產企業的傾向。
政策時間線梳理
2020年4月份，河北省印發《河北省安全生產專項整治三年行動總體方案》[1]，其中提到“非煤礦山安全整治”問題，內容涉及“尾礦庫在線監測係統建設”，以及關閉退出金屬非金屬礦山350座、尾礦庫50座等。同期，河北省提出開展非煤礦山安全生產專項整治三年行動[2]。在實際執行過程中，河北省引導各非煤礦山開展安全自查，持續開展宣傳培訓，開展非煤礦山安全專項排查。
2022年9月2日，唐山市遷西縣桃樹峪鐵礦有限公司發生透水事故，事故導致14人死亡、1人失蹤，造成直接經濟損失約3508萬元[3]。同年9月21日，《河北省安委會辦公室關於切實做好當前非煤礦山安全生產工作的緊急通知》印發，認為“9·2”重大透水事故與2022年9月14日張家口宣化區礦山生產安全事故[4]，充分暴露了該省非煤礦山存在的嚴重安全生產漏洞[5]。在執行過程中，提出“要切實強化執法手段，始終保持嚴管重罰的高壓態勢，對生產礦山，凡存在生產係統不完善，地壓、火災、透水等隱蔽致災因素普查不徹底，超能力、超強度、超定員組織生產的一律停產整頓，在規定時限內整改不到位的堅決關停；凡存在建設手續不完備、違法分包轉包、掛靠資質、不按設計組織施工、邊施工邊生產甚至隻生產不建設、超出設計範圍施工等行為的，一律停止建設，限期未完成整改的依法撤銷建設手續；對停產停建礦山，凡存在人員違規入井、擅自組織生產建設等行為的，一律列入關閉範圍，情節嚴重、構成犯罪的要依法追究刑事責任。各企業要對排查出的各類隱患按期整改到位，對於拒不整改、整改不到位或整改後仍不具備安全條件的企業，要依法依規實施行政處罰，確保隱患全部按期整改到位”。
2022年12月7日，河北省九部門印發《河北省非煤礦山安全專項整治若幹措施》（以下簡稱《若幹措施》）[6]。其中提到，為深刻汲取“9·2”重大透水事故教訓而製訂《若幹措施》；深入整治非煤礦山“生產規模小、安全管理亂、保障條件差”等突出問題，大幅減少非煤礦山生產係統數量和非煤礦山縣數量，提高生產規模和辦礦水平；對各類非煤礦山全麵加強生產安全管控，將“生產規模小、安全管理亂、保障條件差”的非煤礦山生產係統全部依法關停；在該省64個非煤礦山縣中，建設9個無礦縣（區）；1個采礦許可證原則上隻設置1個獨立生產係統；新建、擴建和整合的獨立生產係統設計生產規模達到中型礦山最低開采規模（原國土資源部對露天開采鐵礦石生產企業的中型礦山最低生產建設規模要求為30萬噸/年，小型礦山生產建設規模要求為10萬噸/年，最低生產建設規模為3萬噸/年[7]），對於不符合規模的，自然資源部門一律不予辦理采礦許可手續，發展改革部門一律不予建設項目核準（備案），應急管理部門一律不予頒發安全生產許可證。
此後，河北各市縣加大非煤礦山審批監察力度。例如，2023年2月8日，承德市采取措施積極推進非煤礦山三項重點工作[8]，將該市非煤礦山生產建設係統由748個減少為685個；同時對31個非煤礦山進行複工複產核查，正在整改的有11個，未通過的有9個。
《中國冶金報》記者在調研中了解到，河北省對非煤礦山采取的一係列措施本意是為了遏止和減少少數礦山存在的安全隱患，其初衷和出發點都是好的，但是我們在采訪中也聽到了來自礦業主們不同的聲音。
礦主方麵反映的政策執行情況
2020年4月份以後，在河北省非煤礦山安全生產專項整治三年行動開展期間，各礦主需接待縣、市、省級安監部門組織的專家團考察，並按照不同要求對礦山進行安全改造，改造過程中不能生產。同時，一些地區要求露天鐵礦山規模應從3萬噸/年（原國土資源部對露天開采鐵礦石生產企業的最低生產建設規模要求）提高到8萬噸/年。
在此期間，礦主執行並完成“三同時”（同時設計、同時施工、同時投產）後，才能獲得安全生產許可證並辦理生產許可證。許多企業的初始規模為5萬噸/年，要擴大規模，就要探礦並做相關的安全建設，周期大約為一年半。達到要求的，才可以申請複工複產。約六成小型鐵礦石生產企業在2022年底前完成證件辦理或滿足證件辦理條件，處在申請證件的過程中。
2022年12月份以後，河北省開始執行《若幹措施》，幾乎所有小型鐵礦石生產企業複工複產進程再次被擱置。一批規模為10萬噸/年的礦業主們表示，3年來，他們積極落實河北省安全生產政策，已經取得安全生產許可證和生產許可證，但政策出台後依然無法生產；一些已經擴產的企業主在2020年以後的擴產過程中，已經發生了幾千萬元的投資或銀行借貸行為，如今再按照30萬噸/年進行擴產，則需要再次探礦、擴界、設計、建設並重走流程，除需要新增近1億元投資外，還需要花費至少一年半的時間；一些完成2020年整改要求的企業，證件辦理進程被無限期延後。遵化市一些鐵礦石企業表示“政府沒有接受證件辦理的負責人”，即使已經辦理30萬噸/年采礦證，也無人受理，如果要新上報立項項目（超過30萬噸/年），也不予接收；政府目前隻勒令小型鐵礦石生產企業不能生產，但沒有開展組織驗收工作。在遵化市，小型鐵礦石生產企業約有20餘家，基本為已經和正在辦理安全生產許可證的企業；目前唐山小型鐵礦石生產企業獲得許可證且可以生產的約為1家～3家。
關於河北省對小型鐵礦石生產企業政策的一些思考
一是與目前國家的經濟、就業導向不相適應。我們看到，“9·2”重大透水事故發生後，河北省確實對安全生產問題引起高度重視。安全生產事關人民福祉，事關經濟社會發展大局，重視安全生產是好事，然而，我們也發現了一些問題，個別地方仍因單個礦山安全事故，就全區域停止運營。在相關政策具體執行的7個月期間，該省幾乎所有小型鐵礦石生產企業生產停滯，且一直沒有可執行的、多方共贏的合理解決方案。數據顯示，河北冶金礦山從業人數有30餘萬人，其中95%為民營礦山從業者。據此推算，這次生產停滯將至少影響25萬人就業。出台產業政策，特別是產業管控政策，不僅要提高站位，還要有全局思維。
二是與“基石計劃”下的行業發展不相適應。加快推動“基石計劃”落地，推進國內鐵礦項目開發建設，能夠擴大有效投資，並帶動相關大型裝備和基建等行業擴大生產和投資，切實穩定經濟大盤。一方麵，河北省是鋼鐵大省，有“提高標準”的壓力，但對鐵礦石生產企業最小規模由10萬噸/年提升至30萬噸/年的做法，讓企業不得不把資產和時間花在提高規模標準而非提高生產力上；另一方麵，讓小礦主們在政策上沒有出口的做法使得他們既不能順利走完擴界、提產、改造的路徑，也不能找到“該走哪條路”的方法，這就意味著必須由當地企業來承擔生產力無法變現的後果。據了解，2017年河北省鐵礦石產量達到5.82億噸、2021年減少到4.01億噸、2022年上半年為2.20億噸（占全國鐵礦石總產量的43.9%，全國排名第一）。經過多年發展，有遠見的礦業主們已經認識到安全生產的重要性，不斷增加安全生產投入，同時更新生產設備設施。在這種情況下，政策製定者更應充分了解行業發展規律和現狀。針對提高鐵礦石資源戰略保障能力，國家有關部門曾明確指出，既要保障現有礦山正常生產，避免集中停工停產，推動達到相關整改要求的鐵礦企業盡快複工複產，又要加快推進新項目開工建設，已開工項目要盡快建成投產，辦理完成相關手續；具備開工條件的項目則要盡快啟動建設，重點協調推進條件待落實的項目。
三是與當地稅收增加和投資環境淨化的進程不相適應。礦山行業是高危行業，但一個地區發展礦山行業本就是基於資源稟賦和曆史原因。安全生產非常重要，但隻有合適的政策引導和落地執行，才能不斷降低事故發生的概率。遵化一位礦主對此打了一個形象的比喻：“我們不能因為有交通事故，就把所有的車都停了。礦山行業安全治理也是這個道理，因噎廢食不可取。”此外，“提高標準”如果沒有盡頭，對當地投資礦山的企業家們信心也會造成很大影響。即便政策最終執行到位，短時間內，當地鐵礦石產業發展也會受到很大限製，且很難發展出新的產業，這種政策引導方式也不利於投資人在當地投資其他產業，最終導致經濟發展受阻、當地財稅不足、礦業從業者們生活困難。
四是與政策執行應有的嚴謹性和可操作性不相適應。企業主普遍認同規模從3萬噸/年提升至5萬噸/年～10萬噸/年，但對提高標準後立即再提高標準的做法表示“既不認同，可能性也不大”。即便經過論證，認為河北省必須提高鐵礦石生產企業的規模標準，也應周密考慮，比較更多解決方案，從中擇優。例如，可以采取“老礦老辦法、新礦新辦法”的做法，對新項目采取30萬噸/年的規模限製，但不阻礙已經通過舊標準的企業繼續生產；對已經按要求整改到位的企業，可以給予一定的擴產期限；或給出合理的整合方案，給市場參與下的鐵礦石生產區域集中度提高以政策路徑；或可以對已經落實安全要求的礦山，必須關停的，給予一定補償。無論如何，都不應采取“一刀切”的做法。“一刀切”的背後，難免有怕擔責任的心理，卻讓礦業主們吞下懶政怠政的苦果。
五是穩經濟、穩就業、穩信心，首先要穩信心。如何穩信心，特別是穩定民營企業家的信心？2023年7月19日出台的《中共中央國務院關於促進民營經濟發展壯大的意見》強調，要“強化政策溝通和預期引導，依法依規履行涉企政策調整程序，根據實際設置合理過渡期；加強直接麵向民營企業和個體工商戶的政策發布和解讀引導；支持各級政府部門邀請優秀企業家開展谘詢，在涉企政策、規劃、標準的製定和評估等方麵充分發揮企業家作用”。這些舉措給民營企業家們吃了一顆“定心丸”，關鍵是各地如何落實到位。（中國冶金報）
在調研期間，我們了解到，河北省小型鐵礦石生產企業自2021年以來處於斷斷續續生產的狀態，特別是在2022年12月份以後基本處於停產狀態。我們發現，盡管河北省高度重視企業安全生產的政策取向是可取的，但也有礦業主們反映在執行過程中對小型鐵礦石生產企業存在“一刀切”問題，認為“生產規模小”與“安全管理亂、保障能力差”之間存在必然聯係，並在事實上形成了集中關停小型鐵礦石生產企業的傾向。
政策時間線梳理
2020年4月份，河北省印發《河北省安全生產專項整治三年行動總體方案》[1]，其中提到“非煤礦山安全整治”問題，內容涉及“尾礦庫在線監測係統建設”，以及關閉退出金屬非金屬礦山350座、尾礦庫50座等。同期，河北省提出開展非煤礦山安全生產專項整治三年行動[2]。在實際執行過程中，河北省引導各非煤礦山開展安全自查，持續開展宣傳培訓，開展非煤礦山安全專項排查。
2022年9月2日，唐山市遷西縣桃樹峪鐵礦有限公司發生透水事故，事故導致14人死亡、1人失蹤，造成直接經濟損失約3508萬元[3]。同年9月21日，《河北省安委會辦公室關於切實做好當前非煤礦山安全生產工作的緊急通知》印發，認為“9·2”重大透水事故與2022年9月14日張家口宣化區礦山生產安全事故[4]，充分暴露了該省非煤礦山存在的嚴重安全生產漏洞[5]。在執行過程中，提出“要切實強化執法手段，始終保持嚴管重罰的高壓態勢，對生產礦山，凡存在生產係統不完善，地壓、火災、透水等隱蔽致災因素普查不徹底，超能力、超強度、超定員組織生產的一律停產整頓，在規定時限內整改不到位的堅決關停；凡存在建設手續不完備、違法分包轉包、掛靠資質、不按設計組織施工、邊施工邊生產甚至隻生產不建設、超出設計範圍施工等行為的，一律停止建設，限期未完成整改的依法撤銷建設手續；對停產停建礦山，凡存在人員違規入井、擅自組織生產建設等行為的，一律列入關閉範圍，情節嚴重、構成犯罪的要依法追究刑事責任。各企業要對排查出的各類隱患按期整改到位，對於拒不整改、整改不到位或整改後仍不具備安全條件的企業，要依法依規實施行政處罰，確保隱患全部按期整改到位”。
2022年12月7日，河北省九部門印發《河北省非煤礦山安全專項整治若幹措施》（以下簡稱《若幹措施》）[6]。其中提到，為深刻汲取“9·2”重大透水事故教訓而製訂《若幹措施》；深入整治非煤礦山“生產規模小、安全管理亂、保障條件差”等突出問題，大幅減少非煤礦山生產係統數量和非煤礦山縣數量，提高生產規模和辦礦水平；對各類非煤礦山全麵加強生產安全管控，將“生產規模小、安全管理亂、保障條件差”的非煤礦山生產係統全部依法關停；在該省64個非煤礦山縣中，建設9個無礦縣（區）；1個采礦許可證原則上隻設置1個獨立生產係統；新建、擴建和整合的獨立生產係統設計生產規模達到中型礦山最低開采規模（原國土資源部對露天開采鐵礦石生產企業的中型礦山最低生產建設規模要求為30萬噸/年，小型礦山生產建設規模要求為10萬噸/年，最低生產建設規模為3萬噸/年[7]），對於不符合規模的，自然資源部門一律不予辦理采礦許可手續，發展改革部門一律不予建設項目核準（備案），應急管理部門一律不予頒發安全生產許可證。
此後，河北各市縣加大非煤礦山審批監察力度。例如，2023年2月8日，承德市采取措施積極推進非煤礦山三項重點工作[8]，將該市非煤礦山生產建設係統由748個減少為685個；同時對31個非煤礦山進行複工複產核查，正在整改的有11個，未通過的有9個。
《中國冶金報》記者在調研中了解到，河北省對非煤礦山采取的一係列措施本意是為了遏止和減少少數礦山存在的安全隱患，其初衷和出發點都是好的，但是我們在采訪中也聽到了來自礦業主們不同的聲音。
礦主方麵反映的政策執行情況
2020年4月份以後，在河北省非煤礦山安全生產專項整治三年行動開展期間，各礦主需接待縣、市、省級安監部門組織的專家團考察，並按照不同要求對礦山進行安全改造，改造過程中不能生產。同時，一些地區要求露天鐵礦山規模應從3萬噸/年（原國土資源部對露天開采鐵礦石生產企業的最低生產建設規模要求）提高到8萬噸/年。
在此期間，礦主執行並完成“三同時”（同時設計、同時施工、同時投產）後，才能獲得安全生產許可證並辦理生產許可證。許多企業的初始規模為5萬噸/年，要擴大規模，就要探礦並做相關的安全建設，周期大約為一年半。達到要求的，才可以申請複工複產。約六成小型鐵礦石生產企業在2022年底前完成證件辦理或滿足證件辦理條件，處在申請證件的過程中。
2022年12月份以後，河北省開始執行《若幹措施》，幾乎所有小型鐵礦石生產企業複工複產進程再次被擱置。一批規模為10萬噸/年的礦業主們表示，3年來，他們積極落實河北省安全生產政策，已經取得安全生產許可證和生產許可證，但政策出台後依然無法生產；一些已經擴產的企業主在2020年以後的擴產過程中，已經發生了幾千萬元的投資或銀行借貸行為，如今再按照30萬噸/年進行擴產，則需要再次探礦、擴界、設計、建設並重走流程，除需要新增近1億元投資外，還需要花費至少一年半的時間；一些完成2020年整改要求的企業，證件辦理進程被無限期延後。遵化市一些鐵礦石企業表示“政府沒有接受證件辦理的負責人”，即使已經辦理30萬噸/年采礦證，也無人受理，如果要新上報立項項目（超過30萬噸/年），也不予接收；政府目前隻勒令小型鐵礦石生產企業不能生產，但沒有開展組織驗收工作。在遵化市，小型鐵礦石生產企業約有20餘家，基本為已經和正在辦理安全生產許可證的企業；目前唐山小型鐵礦石生產企業獲得許可證且可以生產的約為1家～3家。
關於河北省對小型鐵礦石生產企業政策的一些思考
一是與目前國家的經濟、就業導向不相適應。我們看到，“9·2”重大透水事故發生後，河北省確實對安全生產問題引起高度重視。安全生產事關人民福祉，事關經濟社會發展大局，重視安全生產是好事，然而，我們也發現了一些問題，個別地方仍因單個礦山安全事故，就全區域停止運營。在相關政策具體執行的7個月期間，該省幾乎所有小型鐵礦石生產企業生產停滯，且一直沒有可執行的、多方共贏的合理解決方案。數據顯示，河北冶金礦山從業人數有30餘萬人，其中95%為民營礦山從業者。據此推算，這次生產停滯將至少影響25萬人就業。出台產業政策，特別是產業管控政策，不僅要提高站位，還要有全局思維。
二是與“基石計劃”下的行業發展不相適應。加快推動“基石計劃”落地，推進國內鐵礦項目開發建設，能夠擴大有效投資，並帶動相關大型裝備和基建等行業擴大生產和投資，切實穩定經濟大盤。一方麵，河北省是鋼鐵大省，有“提高標準”的壓力，但對鐵礦石生產企業最小規模由10萬噸/年提升至30萬噸/年的做法，讓企業不得不把資產和時間花在提高規模標準而非提高生產力上；另一方麵，讓小礦主們在政策上沒有出口的做法使得他們既不能順利走完擴界、提產、改造的路徑，也不能找到“該走哪條路”的方法，這就意味著必須由當地企業來承擔生產力無法變現的後果。據了解，2017年河北省鐵礦石產量達到5.82億噸、2021年減少到4.01億噸、2022年上半年為2.20億噸（占全國鐵礦石總產量的43.9%，全國排名第一）。經過多年發展，有遠見的礦業主們已經認識到安全生產的重要性，不斷增加安全生產投入，同時更新生產設備設施。在這種情況下，政策製定者更應充分了解行業發展規律和現狀。針對提高鐵礦石資源戰略保障能力，國家有關部門曾明確指出，既要保障現有礦山正常生產，避免集中停工停產，推動達到相關整改要求的鐵礦企業盡快複工複產，又要加快推進新項目開工建設，已開工項目要盡快建成投產，辦理完成相關手續；具備開工條件的項目則要盡快啟動建設，重點協調推進條件待落實的項目。
三是與當地稅收增加和投資環境淨化的進程不相適應。礦山行業是高危行業，但一個地區發展礦山行業本就是基於資源稟賦和曆史原因。安全生產非常重要，但隻有合適的政策引導和落地執行，才能不斷降低事故發生的概率。遵化一位礦主對此打了一個形象的比喻：“我們不能因為有交通事故，就把所有的車都停了。礦山行業安全治理也是這個道理，因噎廢食不可取。”此外，“提高標準”如果沒有盡頭，對當地投資礦山的企業家們信心也會造成很大影響。即便政策最終執行到位，短時間內，當地鐵礦石產業發展也會受到很大限製，且很難發展出新的產業，這種政策引導方式也不利於投資人在當地投資其他產業，最終導致經濟發展受阻、當地財稅不足、礦業從業者們生活困難。
四是與政策執行應有的嚴謹性和可操作性不相適應。企業主普遍認同規模從3萬噸/年提升至5萬噸/年～10萬噸/年，但對提高標準後立即再提高標準的做法表示“既不認同，可能性也不大”。即便經過論證，認為河北省必須提高鐵礦石生產企業的規模標準，也應周密考慮，比較更多解決方案，從中擇優。例如，可以采取“老礦老辦法、新礦新辦法”的做法，對新項目采取30萬噸/年的規模限製，但不阻礙已經通過舊標準的企業繼續生產；對已經按要求整改到位的企業，可以給予一定的擴產期限；或給出合理的整合方案，給市場參與下的鐵礦石生產區域集中度提高以政策路徑；或可以對已經落實安全要求的礦山，必須關停的，給予一定補償。無論如何，都不應采取“一刀切”的做法。“一刀切”的背後，難免有怕擔責任的心理，卻讓礦業主們吞下懶政怠政的苦果。
五是穩經濟、穩就業、穩信心，首先要穩信心。如何穩信心，特別是穩定民營企業家的信心？2023年7月19日出台的《中共中央國務院關於促進民營經濟發展壯大的意見》強調，要“強化政策溝通和預期引導，依法依規履行涉企政策調整程序，根據實際設置合理過渡期；加強直接麵向民營企業和個體工商戶的政策發布和解讀引導；支持各級政府部門邀請優秀企業家開展谘詢，在涉企政策、規劃、標準的製定和評估等方麵充分發揮企業家作用”。這些舉措給民營企業家們吃了一顆“定心丸”，關鍵是各地如何落實到位。（中國冶金報）