馮飛:能源管理應從經濟性監管向社會監管轉變
發表時間 :2013-03-20 來源:21世紀經濟報道
在本輪機構改革中,國家能源局與國家電監會重組,組建新的國家能源局,仍歸發改委管理。國家能源局重組後,從政府職能和監管方式上又應作出哪些調整?
針對這些疑問,本報記者專訪了國務院發展研究中心產業部部長馮飛。
改革有進步,但不是終極目標
《21世紀》:我國能源管理體製經過多次調整,你如何看待這些調整?
馮飛:我國能源管理體製建國以後變動比較大,經過多輪調整。此次能源管理體製改革有進步,但不是終極目標。對於構建何種能源管理體製,議論比較多的是成立能源部。從目前的方案看,對成立能源部有不同意見,條件上不完全具備。
能源機構調整和職能轉變更重要的是管理方式的改革。2002年國家電力監管委員會伴隨電力體製改革設立。成立的背景是,國內缺少獨立性、專業性、依法監管的機構,尤其是電網等自然壟斷環節的監管。
當時的爭論是,以怎麽樣的方式監管電力,主要有政監合一和政監分離兩種模式。政監分離是國際趨勢,但與我國國情不符,還沒有達到政監分離的條件。這一次改革,將分設的電力監管機構撤銷,回歸到政監合一的監管方式,更符合國內實際。
《21世紀》:此前,電監會已組建了十年,而能源局組建了五年。目前,國內組建能源部哪些條件不具備?
馮飛:我國是全球能源生產和消費第一大國。從過去能源管理機構設置看,存在能力不足、機構偏小等問題。能源管理體製改革至今,已經擁有獨立的能源管理機構。
在能源監管體製上也做出一些嚐試,即使存在一些問題,這也是一個試錯的過程。實踐表明,完全照搬國外的管理模式不可行,需要考慮中國國情建立監管框架。
此外,在價格管理、投資管理上,能源行業管理部門與綜合部門不斷協調溝通,積累了一些經驗。
在組建所謂的能源部問題上,首先,能源是國民經濟基礎產業,關係到國計民生。能源管理體製改革涉及麵大,包括價格、投資等問題,是綜合性問題,每走一步需要慎重。
能源體製改革,應該與競爭機製的引入和管理體製改革相對應。從目前情況看,國內能源壟斷問題仍然比較突出,市場競爭機製和產品價格形成機製尚未建立。有什麽樣的市場結構,對應什麽樣的政府管理方式。
從經濟性監管向社會性監管為主
《21世紀》:從職能上看,新組建國家能源局在能源管理在哪些方麵得到加強?
馮飛:電網、油氣管網等屬於自然壟斷領域,需要進行有效監管。從電監會監管情況看,存在一些局限性。同時,油氣等存在一定的監管真空。國家能源局組建後可以強化監管職能,解決監管局限和真空問題。國外經驗表明,監管職能的相對集中有利於監管政策的統一性和執行力。
《21世紀》:國家能源局重組後,從政府職能和監管方式上應該做出怎樣的轉變?
馮飛:政府職能轉變和競爭機製的引入應同步。一些行業具備市場化條件,政府部門就要退出,更多發揮市場資源配置作用。
目前政府管理的重點更多地放在前置性審批環節,項目的事中、事後監督與管理則相對較弱,存在“重審批、輕監督”的現象。
社會性監管不夠。現行的政府能源管理側重於投資、價格、生產規模等經濟性管理,對於環境、安全、質量、資源保護等外部性問題的監管相對較弱,客觀造成了重生產輕消費、重供應輕節約的現象。
實現管理職能的轉變,表現為管理的重點從供應側轉向需求側,即改變以往偏重於能源資源開采、能源加工生產等能源供應側管理的局麵,逐步轉向能源資源開發、能源節約、能源效率、能源技術等需求側的管理。
在前置審批環節,管理重點是著眼於外部性的準入管理和環保、能效等準入標準,強調政策的導向性、公開性和透明性。
在監管方式上,由以往的經濟性監管為主、社會性監管為輔的舊監管模式,轉向以社會性監管為主、經濟性監管為輔的新監管模式。並完善價格監管。加強社會性監管,監管重心是提高資源利用效率,確保能源供應安全,保護生態環境等。加強市場秩序的監管,監管重心是反壟斷,促進有效競爭,對可能影響市場結構的重大購並案件進行審查等。