以焦作市新市民社區建設工作為例

　　全國政協第八屆委員會秘書長、原地礦部部長朱訓在提出階梯式發展論時指出，階梯式發展規律具備客觀性和普遍性，它廣泛存在於客觀物質世界之中，人們總會自覺不自覺地運用這一規律指導生產實踐。

　　焦作市是我國資源型城市的典型代表之一，近年來在探索城市轉型發展過程中做了許多有益嚐試。該市將農村轉移人口市民化工作作為城市轉型發展的重點工作之一。在推進這一工作的過程中，該市相關部門自覺運用階梯式發展論，科學地將工作分階段、分步驟進行了合理規劃並取得了階段性成效。

　　本文以焦作市新市民社區建設工作為例，探討了人們自覺運用階梯式發展規律指導新型城鎮化建設的具體步驟和做法，並總結了相關經驗。這不僅豐富了階梯式發展論的理論成果，也為相關城市尤其是礦業城市如何運用這一規律指導城市轉型發展提供了範例。

　　加快推進新型城鎮化建設、推進城鄉一體化發展是當前和今後一段時間全國上下的一項重要任務。特別是對於礦業城市來說，如何抓住資源型城市改革、轉型、發展這一曆史機遇，最大程度地促進農村人口向城鎮轉移，也是相關城市和部門一直探索和思考的問題。

　　河南省焦作市是礦業城市轉型發展的典型代表之一。近年來，該市充分利用旅遊等優勢資源不斷發展非礦產業，逐漸走出了一條符合自身發展特色的轉型之路。2014年3月，焦作市委、市政府出台《關於建設新市民社區推動農業轉移人口市民化試點工作的指導意見（試行）》（下稱《指導意見》），科學地將該市的新市民社區建設工作分階段、分步驟進行了合理規劃並取得階段性成效。這項工作不僅是焦作市新型城鎮化建設的一次有效嚐試，也是人們自覺運用階梯式發展論指導社會實踐的一個典型例證。

　　農村轉移人口市民化工作是焦作礦業城市轉型發展的重點工作之一，這對於實現城鄉土地節約集約利用、優化礦業城市產業結構、加快推進城鎮化進程具有重要意義。本文擬從階梯式發展論的角度，客觀分析焦作市在推進新市民社區建設工作過程中的一些經驗、做法和成效，供相關礦業城市參考。

　　階梯式發展論的基本觀點

　　階梯式發展是指客觀事物隨時間由一個台階躍進到另一個台階的發展。階梯式發展在空間上表現為台階性，在時間上表現為階段性。階梯式發展是客觀物質世界運動的重要形式，也是人類主觀認識運動的重要形式。

　　階梯式發展論認為，客觀事物的發展是一個從量變到質變連續不斷的過程。過程由相互銜接而又具有不同質的階段組成。發展是通過一個階段、一個階段地“實踐、認識、再實踐、再認識”，由內部量變到質變，從一個台階躍向另一個台階來實現的。物質世界運動和人類認識過程不是簡單的直線式前進發展，而是前進性與曲折性統一。發展是有階梯性的，是從一個台階前進到一個更高的台階，台階間的界限是分明的。

　　階梯式發展具備客觀性和普遍性，是在自然界、人類社會和人們日常生活的各個領域中常見的客觀規律，是不以人的意誌為轉移的。從人們上下樓梯到階梯式成礦，到一個個“五年計劃”或“五年規劃”推進國民經濟發展，到階梯式電價、階梯式水價、階梯式氣價，再到人類社會從原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會、再到社會主義和共產主義社會五種社會形態依次更替的社會發展，處處都能找得到階梯式發展的例證。

　　階梯式發展具備實踐性。它作為一種對客觀實在的認識，來源於實踐，必然也要在實踐中檢驗其正確性，同時又會在自覺不自覺中被運用來指導客觀事物的發展。

　　階梯式發展是對馬克思主義發展學說和認識論的一種創新認知，與馬克思主義經典論著中論及的“螺旋式上升”和“波浪式前進”這兩種事物發展形式既有共同點，也有不同之處。其共同點是三者皆具有“前進性與曲折性的統一”的特點，不同之處在於階梯式發展總體上沒有“波浪式前進”形式中那種重複出現的“波峰”與“波穀”之分；也沒有“螺旋式上升”形式中那種“前進式上升”與“複歸式上升”之分。階梯式發展在方向上可以是向上的發展，猶如人們上樓梯和航天工程那樣；也可以是向下的，猶如人們下樓梯以及蛟龍號探海工程和探索地球奧秘的深鑽工程那樣。但總的趨勢是向前發展。它是客觀事物發展過程中更為廣泛與常見的一種形式。

　　新市民社區建設的實踐

　　根據《指導意見》，焦作市規劃通過3~4年的努力，建成一批具有一定規模、基礎設施和公共服務設施配套完善的新市民社區，吸引一批有意願、有能力進城落戶的農戶和農民工轉入縣（市、區）城區或產業集聚區就業定居，同時探索總結出便於推廣的建設模式。

　　新市民社區建設工作意義重大：有利於降低農民進城落戶門檻，吸引分散農民進城落戶，避免整村推進城鎮化過程中出現的農民“被上樓”問題；有利於集聚城市人口、做強城市產業、拉大城市框架、帶動城市消費，提升城鎮化建設水平；有利於加快農村土地流轉和新型農業經營主體培育，促進農村土地規模化和農業集約化經營，推動農業現代化；有利於改善農民生活環境，提高農民享受公共服務和社會保障水平，提升幸福指數；有利於增加進城落戶農民工資性收入，加快農民增收步伐；有利於農民住房“死資產”變“活資本”，促進農民資產保值增值；有利於城鄉土地節約集約利用，城鄉基礎設施和公共服務設施合理建設，促進資源有效配置；有利於縮小城鄉差別，實現社會公平。

　　在製定整體發展規劃之時，焦作市相關部門針對該市的實際情況，對於目前城市轉型所處階段和程度做出了準確的判斷，然後根據實際特點製定了總體規劃和實施這個規劃應采取的方針、政策和措施。根據這一規劃，焦作市將新市民社區建設工作過程進行了合理的階段劃分，也明確提出了各個小階段的具體任務、實施步驟和相應的政策措施。

　　《指導意見》從總體上劃分的四個工作階段分別為：2014年8月底前為第一階段，焦作市將完成新市民社區的確定，製定實施方案，完成新市民社區住宅樓的規劃以及土地等相關手續的辦理，到年底全麵開工建設；2015年底為第二個階段，計劃要求全麵完成住宅樓建設和配套基礎設施建設、公共服務設施建設；到2016年底為第三個階段，計劃要求實現農民入住；到2017年底為第四個階段，計劃要求完成對所有置換宅基地住房的拆遷、複耕和科學有效管理。

　　截至目前，第一階段、第二階段的工作已經全麵鋪開，焦作市在其轄區範圍內的多個縣、市、區開展了新市民社區建設的試點工作，其中又以孟州市為突出代表。據了解，孟州市從當地實際情況出發積極探索、開拓創新，走出了一條做大做強縣城、促進農村人口向城鎮轉移、不斷加快新型城鎮化步伐的新路子，其啟示意義得到了河南省委主要領導的充分肯定。

　　相關資料顯示，在孟州市的40萬總人口中，城鎮人口僅有16.8萬。從2008年起，該市按照以城帶鄉、城鄉一體化發展的要求，緊緊圍繞加快推進新型城鎮化這個主題，在推動農村農業發展、壯大城市二三產業、促進農民進城落戶等方麵進行了諸多積極的探索。

　　孟州市的新型城鎮化工作經曆了3個階段：第一階段（2008年~2010年），該市主要在原農村範圍內規劃了17個新型農村社區，但由於存在周邊居住環境不佳、基礎設施配套不到位等問題，已經建好的兩個社區僅有極少數農戶簽訂了入住協議，相關部門不得不叫停了布局在農村的社區建設；第二階段（2010年~2012年），該市將原計劃修改為在鄉鎮政府所在地興建社區，但由於社區距離原村莊較遠，且沒有產業支撐，農民感覺生產生活不便，群眾認可度低，亦隻有幾十戶農民簽訂入住協議，整個建設項目再次停止；第三階段（2012年至今），在充分調研並總結試點經驗和以往教訓的基礎上，該市決定倚靠縣城興建社區，引導農民進城落戶，目前作為試點的濱河新村社區一期14棟樓已經基本完工，可容納900餘戶，社區尚未開盤就已有500餘戶農民簽訂了入住協議，剩餘400戶正在挑選之中。

　　從孟州市推進農民進城落戶工作的過程中不難發現，該市相關部門在一開始並沒有刻意地將整個工作劃分為若幹個階段，而是根據在不同內外部環境下的充分實踐、認識，認真總結經驗教訓，從而逐漸摸索到了城鎮化工作的內在規律和邏輯，最終通過把握規律、遵循規律，使整個工作水到渠成、分批漸進，自覺邁上了新的發展台階。

　　農民進城落戶是經濟社會發展的一個自然過程，孟州市相關部門在引導這一過程的實踐中，不斷遇到新問題和尋找新的解決方案，整個工作以波浪式推進、階梯式轉移為基本特點。在巨大的城鄉差距背景下，一般來說，從農民到市民要經曆職業的轉換、地域的轉移、身份的轉變和公民意識、生活習慣、價值觀念等方麵的變化。以孟州市為例，該市將準備進城落戶的農民當作城鎮化的“苗”，把目前農村約10%的“具備進城落戶條件但不太願意盡早進城”的農民找出來，進行“移苗”，政府推一把，使其自願早日進城；把約40%的“願意進城落戶但能力不太夠”的農民找出來，進行“扶苗”，政府幫一把，逐步扶持他們轉移進城；把約20%的“願意進城落戶但確實沒有能力”的農民找出來，進行“托苗”，政府管一把，最後托底進城；剩餘約30%不願進城的農民將留在農村，最終成為職業農民。這種從“移苗”到“扶苗”到“托苗”的過程，就是一個典型的波浪式推進、階梯式轉移的過程，恰恰也符合了農民轉市民的基本特點和規律。這個體現階梯式發展特點的隨著時間分階段、分批次進城的過程，也為政府推動進城落戶、農民市民化提供了節點、留出了空間。

　　孟州市摸清實情、尊重民意、順勢而為，在新市民社區建設工作上實事求是，通過先後兩次叫停不符合當地農村實際的社區建設工作，最終走上了正確的道路。這也正是階梯式發展論所強調的“認識來源於實踐”。一個正確的認識往往需要經過反複實踐才能獲得。孟州市的實踐表明，隻有深入實際，通過“實踐、認識、再實踐、再認識”研究農村人口變化的方向、規律和趨勢，真正了解不同收入群體、不同年齡層次的農民的實際需求，才能處理好、協調好農民主體與土地、城市、產業之間的關係，也才能夠根據實際情況科學論證、量力而行幫助有意願進城的農民安居樂業。

　　孟州市解放思想、創新思路，走出了一條政府主導、市場化運作的新路子。該市利用市場運作的方式建成了濱河新村社區，不僅保證了按照城市社區標準順利完成社區各項建設，讓農民享受到購房優惠，還能較多地間接獲得比出讓麵積大得多的農村建設用地和空置房屋所獲得的利益。這種市場作用與政府主導科學結合的方式，有利於實現各種資源的優勢互補、互促共贏。

　　同時，孟州市還結合不同地區、不同經濟發展水平、不同發展特點，施行分類推進農民進城：在經濟基礎好、群眾收入高、思想觀念新的地區，先行一步實現“全部進城”；在實力相對較強、經濟條件相對較好的地區實現“大部分進城”；在偏遠鄉鎮地區實現“零星進城”。這一舉措表明，推進城鎮化不能“齊步走”，也不能“一刀切”，必須從實際出發，分類指導、穩步實施、協調推進。

　　實踐印證階梯式發展論

　　普遍性和客觀性是階梯式發展的顯著特點。無論人們是否認識到這一基本規律，它始終廣泛存在於客觀物質世界之中，不會隨著人類社會的演進發展而變化，也不會隨著人類社會的消亡而消失。這種客觀存在反映在人的頭腦裏，經過人的理性思維，從而被總結為能夠易於為人們理解的規律。

　　焦作市在推進礦業城市轉型發展尤其是規劃新市民社區建設工作的過程中，不斷實踐、不斷認識、不斷總結，在碰到一些新的問題和進行再認識、再實踐的情況下，自覺地運用階梯式發展規律，科學地將工作分階段、分步驟合理規劃，並且明確提出了各個小階段的具體任務、實施步驟和政策措施。這不僅可以用階梯式發展的理論觀點予以解釋，更是充分體現了階梯式發展規律在人們社會實踐中的客觀存在性，同時也表明階梯式發展規律會反過來指導人們更好地進行生產實踐。

　　從階梯式發展的角度來看，以孟州市為代表的不斷探索新型城鎮化建設之路的城市，之前所經曆的每一次改革和變通都是在不斷認識、實踐的過程中邁上新的台階的過程，而且這些城市根據實際情況自覺地將相關工作規劃為若幹階段予以推進。這與階梯式發展的基本特征是相符合的，階梯是不斷往前走的，在新的情況下會有新的階梯，通過不斷實踐提高認識、解決問題的過程，就是一個邁上新階梯的過程。人們自覺運用階梯式發展規律指導生產實踐的過程也說明，不斷出現的新情況、新實踐在呼喚新的理論知識和頂層設計予以指導。

　　之所以說焦作市的新市民社區建設實踐是人們自覺運用階梯式發展規律指導社會實踐的典型例證，是因為我們在係統梳理總結焦作市新市民社區建設工作的經驗做法的過程中，發現其從最開始的工作規劃安排，到後來的試點實踐都是非常符合踐行階梯式發展論的基本要求的。

　　第一，充分尊重客觀規律。階梯式發展論是馬克思主義發展學說和認識論的豐富和創新，要求人們在認識事物的過程中必須尊重客觀規律，同時告訴人們認識客觀事物的全貌需要有一個逐步深化、逐步提高的過程。城鎮化是社會發展的必然規律。這項工作也有其自身的規律和邏輯，推進的規模、速率等與經濟社會條件、資源環境狀態等內外部環境密切相關。如果不充分把握和尊重這裏麵的規律，必然導致工作效率低、效果差，得不到群眾的支持。焦作市在尊重認識規律和社會發展規律的基礎上，詳細製訂了城鎮化發展的階梯式推進方案，將新市民社區建設科學地劃分為幾個階段，分階段、分批次地推進新市民社區建設工作，保障了這項工作的順利有序開展。

　　第二，力求做到實事求是。城鎮化建設過程中最大的實事求是就是充分了解和考慮人民群眾的需求和意願，而不是頭腦發熱、盲目地開展工程的建設。在推進新市民社區的建設過程中，焦作市充分尊重農民意願，根據當前階段的實際情況，切實保障農民進城後土地、宅基地、集體資產的各項權益，切實保障農民進城後在享受醫療、教育、養老、就業、低保等公共服務和社會保障方麵的權利，在為農民解決後顧之憂的基礎之上再鋪開推進農民進城的各項工作，因而得到了廣大群眾的支持。

　　第三，結合實際情況勇於創新。階梯式發展論告訴我們，客觀事物發展不能也不會永遠停留在一個台階水平上，必然要向更高的台階攀升。而推動和加速事物向更高台階攀升的最重要的動力因素就是創新。在引導農民進城的過程中，焦作市合理運用市場規律，充分調研群眾需求，針對不同群體農民的實際狀況，創造性地分層次、分批次地對農民進行幫助引導，這一創新機製的建立是該市推進農村人口城鎮化的有效途徑。

　　第四，根據規劃循序漸進。階梯式發展論告訴我們，客觀事物發展也好，人們的認識也好，都是遵循台階似的逐步前進與發展的，體現在工作方法上即為“循序漸進”的原則。焦作市的新市民社區建設在總體上遵循“先試點再鋪開”的原則，並且在具體實施的過程中各個地區（如孟州市）結合不同區域、不同群體的不同特點，又采取了分類指導、逐步推進的辦法，杜絕了“齊步走”和“一刀切”可能帶來的不良後果。

　　第五，不斷實踐、不斷反思。階梯式發展論告訴我們，人的認識來源於實踐，人的認識之所以能夠一個台階、一個台階地上升，是實踐、認識、再實踐、再認識的結果，是唯物辯證法所揭示的量變與質變規律的體現。所以要認識客觀世界也好，改造客觀世界也好，都需要進行充分的實踐。階梯式發展論也要求，在完成一項工作或完成一個階段的任務之後，都要對前一階段的任務完成情況和每一項工作情況進行認真反思，認真地總結正反兩個方麵的經驗，謀求通過對前一階段實踐的反思使我們的認識水平能上一個新的台階，並以新的認識來指導新的實踐。焦作市目前所取得的經驗、做法和成效，都是在不斷總結經驗教訓基礎之上逐步形成的，正如孟州市通過先後兩次叫停不符合當地農村實際的社區建設工作，最終才走上了正確的道路。