“煤炭能做到清潔利用，其排放標準也完全能達到燃氣排放標準。”3月4日，在記者們的圍擁追問下，全國人大代表、山東能源集團董事長、黨委書記卜昌森這樣表達了自己的觀點。卜昌森代表從畢業至今一直在煤炭行業，在他看來，煤炭行業應該加大環保力度，而不是革掉“煤炭”的命。

　　山東能源集團是以煤炭為基業的山東省省屬國有獨資公司，2014年位列世界500強第305位，在國內煤炭行業具有舉足輕重的地位。卜昌森作為國有企業和能源行業的全國人大代表，對於十二屆全國人大三次會議，他最關注的是“國有企業的改革破題”。圍繞著國有煤炭企業的發展，針對衰老礦區可持續發展、煤炭企業增值稅稅負、煤炭企業支付鐵路建設基金等問題，3月5日，卜昌森代表一共提交了3個“建議”，核心內容是“為國有煤炭企業提供公平競爭的市場環境”。

　　建議一：降低煤炭企業增值稅稅負

　　增值稅是煤炭生產企業的第一大稅種，年繳納增值稅稅額占總稅額的50%以上。根據中國煤炭工業協會對統計直報的全國大型煤炭企業分析測算，我國2009年實行增值稅轉型後，煤炭實際增值稅稅負提高了1.4～3.0個百分點；煤炭企業中煤炭產業增值稅實際稅負高達11.82%，是全國平均水平的3～4倍，以山東能源集團為例，2011年至2014年增值稅綜合稅負平均12.04%，增值稅的轉型加重了煤炭企業的稅負，煤炭企業增值稅稅收負擔過重。

　　卜昌森代表認為有3個原因造成煤炭企業增值稅稅負過重。

　　一是增值稅抵扣範圍窄，可用於抵扣進項稅項目少。像占生產成本比例較大的遷村購地、青苗補償、塌陷治理和采礦權等費用，由於無法取得抵扣憑證，不能抵扣進項稅額。一些生產消耗的原材料，以及井巷建設和維護耗用材料進項稅無法抵扣。增值稅轉型後，增量設備可以抵扣進項稅，但2009年1月1日之前購買的存量資產不能抵扣，致使政策執行大打折扣。由於煤礦生產用設備多在基本建設、技術改造期間集中形成，正常生產期間新增設備較少，相應抵扣的進項稅額較少。

　　二是煤炭產品稅率過高。我國實行增值稅轉型後，煤炭產品的增值稅稅率由13％上升到17％，稅率提高了4個百分點。

　　三是由於增值稅額增加，相應也增加了城建稅及教育費附加支出13%左右。

　　在當前煤炭市場極其嚴峻的形勢下，針對煤炭開采的特殊性和煤炭增值稅過重的實際，卜昌森代表提出降低煤炭增值稅稅負的建議。他認為，鑒於煤炭企業作為國家的基礎產業，應參照執行煤氣、石油、天然氣、供熱等行業增值稅稅率，建議恢複煤炭企業13%的增值稅稅率。同時，擴大煤炭增值稅抵扣範圍，將探礦權、采礦權價款、搬遷支出、賠償支出等支出比照農產品稅費政策執行。對無法取得增值稅發票的探礦權價款、采礦權價款、水資源補償費、礦山環境治理保證金、土地塌陷補償費、青苗補償費、征地遷村費和環境治理費用，比照采購農產品定率抵扣方法，按票據金額的13%計算進項稅額，給予扣除。在全行業實行營業稅改增值稅政策前，將井巷等支出納入增值稅抵扣範圍。煤礦的生產巷道是井下工作者進行不間斷作業的場所，隨著資源開采的推進而逐漸坍塌，屬於煤炭采掘過程中的一次性消耗物，在煤礦中起的作用類似於加工製造業的生產線，應允許礦井、巷道及以礦井、巷道為載體的通風、排水、井下通訊等附屬配套設備發生的進項稅額抵扣。另外，對充填開采中使用的填充料以進項稅抵扣。矸石、粉煤灰等材料用於充填開采，雖不構成煤炭實體，但屬於采煤過程中合理、必要的支出，其性質與井下使用的磚、石、砂、水泥等建築材料相同。但用於填充的矸石、粉煤灰由於都是企業自產，按現行《增值稅暫行條例》規定，不能取得增值稅專用發票，不能抵扣進項稅額。卜昌森代表建議，將充填開采中使用的矸石、粉煤灰等填充材料視同外購，予以進項稅額退稅。

　　卜昌森代表還建議，應該加大對資源綜合利用、環境保護、節能節水、安全設備的優惠政策。目前，我國對節能環保、安全設備抵免稅的優惠政策，主要是針對安全監測設備，設備範圍較小、價值較低，建議將液壓支架、采煤機等價值較大的設備納入抵免範圍，擴大對節能環保、安全設備抵免稅額範圍，讓企業真正享受到優惠政策。例如，“財稅【2008】156號文件”雖然將矸石列入了享受增值稅優惠政策的廢渣目錄，但未把矸石充填技術生產出的資源綜合利用產品列入具體的增值稅優惠範圍，建議仿照“采用旋窯法工藝生產並且生產原料中摻兌廢渣比例不低於30%的水泥”的優惠政策，允許對采用矸石充填方式開采出的煤炭所負擔的應交增值稅即征即退。

　　建議二：完善衰老礦區關閉轉產政策

　　長期以來，煤炭作為我國的基礎能源，為國家經濟社會發展做出了重要貢獻。隨著多年高強度開采，山東、河南、河北、安徽及東北三省等老煤炭產區，普遍麵臨著資源枯竭、礦井衰老、生產經營困難加劇等問題，大規模轉產轉移壓力越來越大。

　　以山東省為例，目前衰老礦井占山東礦井總數的68%，最短的隻有兩年可采年限，10年內將有約30%的礦井關閉，20年內將有約70%的礦井關閉。這些建成於計劃經濟時期的衰老礦井，沒有為後續發展進行充足的資金和資源儲備。卜昌森代表認為，目前這些礦井主要麵臨“三大困難”。

　　第一，生存發展難。隨著資源枯竭，衰老礦井開采條件日趨複雜、開采深度大、自然災害威脅等問題加重。煤炭產量僅靠采邊角殘餘煤維持，礦井戰線長、環節多、安全投入大、成本高，效益較差。在當前日益嚴峻的煤炭市場形勢下，部分衰老礦井麵臨關閉破產的困境。

　　第二，轉產轉移難。衰老礦井轉型，一靠“走出去”到省外和國外開發資源，進行人員轉移。但“走出去”開發可以轉移管理和技術人員，龐大的一線工人隊伍難以安置。二靠發展非煤產業。但大多數衰老礦井包袱重、效益差、收入待遇低，吸引不來人才和技術，再加上資金短缺，發展的非煤項目大多產業層次低、市場競爭力差、創效能力不強，且多為與煤礦產業相關的輔助型、安置型產業。隨著煤炭資源枯竭，非煤項目隨之下馬，形成新的包袱。

　　第三，解決曆史遺留問題難。由於政策配套不到位、地方政府接收難度大等原因，絕大部分政策性關閉破產煤礦的社會職能未能移交，關閉破產煤礦人員的社保沒有分戶，工傷、醫療等險種封閉運行，難以納入社會統籌。同時，原政策核定的補貼支出項目少於破產煤礦實際支出項目，支付標準低於實際支付標準，加之當時所確定的政策執行時間已經到期，且沒有出台新的政策，需追加的補貼資金無法落實，導致破產經費缺口巨大，母體企業已經墊付大量資金。據調查，全國20個省份28家煤炭企業關閉破產原國有重點煤礦已墊付資金265億元。

　　卜昌森代表建議完善衰老礦區關閉轉產等相關政策。

　　一是繼續完善並實施新增衰老煤礦政策性關閉破產工作。從煤炭產業發展實際出發，將開采時間較長、資源瀕臨枯竭、服務年限不足5年的國有煤礦，災害嚴重、安全無保障的國有煤礦，開采成本高、扭虧無望的煤礦，高硫高灰無市場的煤礦，列入國家支持關閉破產煤礦範圍，按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的《關於進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》及有關問題的意見，製定新增衰老煤礦關閉破產支持政策，繼續實施政策性關閉破產。

　　二是加快解決已實施政策性關閉破產煤礦的曆史遺留問題。重新核定原政策性關閉破產煤礦費用缺口，對經常性費用、離退休管理機構經費及統籌項目外實際發生的費用缺口，按照原渠道，由中央財政給予一次性追加補助；對以後年度的費用，逐年核定，納入中央、地方財政預算。中央應強化督導，促使地方政府切實采取有效措施，將政策性關閉破產煤礦的離退休管理、職工社區“四供一業”（即供水、供電、供氣、供暖和物業）等企業辦社會職能移交給地方政府管理，徹底解決曆史遺留問題，為下一步全麵深化國有企業改革掃清障礙。

　　三是逐步建立煤礦關閉轉產的長效機製。在成本項目中增設“關井準備金”、“棄置費”等項目，按一定比例計提部分固定費用，專門用於礦山進入枯竭期後的職工安置和發展接續替代產業，並允許在稅前扣除。優先規劃、核準其新建和改擴建煤礦、坑口綜合利用電站以及煤炭加工轉化等項目；出台衰老礦井轉型發展稅收優惠等扶植政策，對衰老礦井發展接續替代產業，適當減免稅收。

　　四是妥善解決村莊和城市規劃壓煤問題。建立“政府主導、企業配合”的壓煤搬遷工作機製，壓煤村莊搬遷與新農村改造和城鎮化建設規劃同步實施，政府出力，企業出資，合理推進壓煤村莊搬遷。另外，在城市規劃設計時優化城市發展布局，協調好城市發展空間與煤礦壓煤區相互衝突的問題。

　　建議三：盡快取消鐵路建設基金

　　鐵路建設基金是上世紀90年代初，為加快國家鐵路建設，保證鐵路建設所需資金，經國務院批準征收的專門用於鐵路建設的政府性基金。征收標準經多次調整，由0.2分/噸公裏增加到3.3分/噸公裏，隨著提取標準的不斷提高，鐵路運輸量的不斷增加，以及新建鐵路不斷投入營運，每年提取的基金總額不斷增加。1991年約100億元、2010年達606.92億元、2013年增加到625.8億元，近兩年均維持在600多億元的水平。

　　鐵路建設基金原來規定這些費用由用戶承擔，但隨著煤炭價格市場化，鐵路建設基金實際是由煤炭企業承擔。煤炭是大宗物資，每年通過鐵路運輸的煤炭占鐵路貨運總量的50％以上，2014年煤炭鐵路運輸量已達到22.9億噸，接近鐵路貨物運輸總量的60%，煤炭企業已經成為鐵路建設基金的主要承擔者，從煤炭企業征收的鐵路建設基金占總額的40%以上，煤炭企業承擔了巨大的經濟壓力和不合理支出。

　　以山東省煤炭企業為例，2013年支付鐵路建設基金約5.3億元，其中山東能源集團支付3.66億元；2014年支付鐵路建設基金約5億元，其中山東能源集團支付3.2億元。同時，我國煤炭資源賦存條件決定了煤炭運輸呈“西煤東運”、“北煤南運”的格局，西部和東北地區煤炭外運量大、運距遠，承擔的鐵路建設基金遠超過全國平均水平，難以將資源優勢轉化為經濟優勢，加劇了我國煤炭供需的結構性矛盾。此外，鐵路建設基金的存在，使國內煤炭運輸費用高昂，與進口煤價格相比，國內煤炭價格毫無競爭優勢。

　　卜昌森代表認為，在市場經濟體製沒有完全建立、資本市場發育不成熟的體製轉軌時期，政府按法定程序設立鐵路建設基金有其客觀必然性。但隨著鐵路建設投資體製改革不斷深化，多元化的鐵路建設投資機製逐步形成，社會資本投資鐵路建設熱情很高，具有臨時應急性質的鐵路建設基金已經完成曆史使命，取消鐵路建設基金的條件和時機已經成熟。尤其是中國鐵路總公司成立後，推進鐵路運費市場化改革，已經先後兩次提高鐵路貨物運價，煤炭企業一方麵每年要繳納數百億鐵路建設基金，得不到任何產權收益；另一方麵還要按市場價承擔運輸費用，既增加了煤炭企業負擔，也有悖於市場經濟原則。

　　為此，卜昌森代表建議落實煤炭行業“清費正稅”要求，盡快取消鐵路建設基金，為煤炭企業提供公平競爭的發展環境。